Sapienti sat

О реформировании системы государственного управления наукой

О реформировании системы государственного управления наукой

Год реформы российской академической науки показал — реформирования требует система государственного управления наукой

Комитет Совета Федерации по науке, образованию и культуре РФ обсудил итоги первого года реализации федерального закона № 253 о реформе Российской академии наук (последние публикации по теме — см. здесь; и здесь). 30 октября за круглым столом в Совете Федерации собрались представители активных участников процесса — министерства образования и науки РФ, Федерального агентства научных организаций (ФАНО) и Российской академии наук.

Коллапс мозга

Напомним, в ходе блицкрига проект реформы РАН был представлен в Госдуму 28 июня 2013 года. Основная претензия — неэффективность. Ключевое слово — ликвидация. PR-сопровождение — дискредитация. Возмущение и ожесточенное сопротивление научного сообщества заставило внести в закон около сотни поправок, в том числе принципиального характера. 27 сентября 2013 года закон о реформе Российской академии наук подписал президент. По закону, функции управления российскими научными организациями и учреждениями передавались специально созданному Федеральному агентству научных организаций. Главой ФАНО стал финансист и управленец Михаил Котюков, прежде отношения к науке не имеющий (разве что в течение пяти месяцев в 2007 году в бытность проректором по экономике и финансам в Сибирском федеральном университете). С 1 января 2014 года все научные институты перешли в подчинение ФАНО, самоуправление Академии как главная схема управления ликвидировано. Центр управления перемещен в имущественную сферу, метод управления — администрирование.

С той поры дискуссии по поводу причин, формы и содержания как закона о реформировании РАН, так и собственно реформирования науки, не прекращаются. Главные сомнения: какие вопросы решает реформа — развития науки, фундаментальных исследований, кадрового резерва ученых — или материальных ресурсов, находящихся до недавнего времени в ведении РАН; не планируется ли перевод всей науки на рыночные рельсы, и прибыльные проекты поэтому будут поддерживаться, а остальные станут нерентабельны и потому неинтересны? Если да, то о фундаментальной науке в стране можно забыть. Прикладные проекты будут развиваться, но без опоры на фундаментальную науку — недолго.

Недоверие к предлагаемым мерам — от недоумений по поводу одновременного управления наукой, медициной и сельским хозяйством до указаний на подтасовку в расчете эффективности и опасений под лозунгом структуризации получить сворачивание тем и сокращение институтов — такова атмосфера, в которой идет реформа.

Компромисс слона с посудной лавкой

Заседание в Совете Федерации открыл первый заместитель председателя комитета по науке, образованию и культуре Виктор Косоуров. Он признал, что в реформе, «самой радикальной и масштабной за всю историю российской академии, <…> не найдено решение, касающееся главного требования научной общественности — не выработан механизм, обеспечивающий научное руководство РАН деятельностью академических институтов». Кроме того, по его словам, неясно, каким образом академия без институтов будет проводить фундаментальные и поисковые исследования. Необходимо правовое обеспечение реализации предусмотренных законом функций РАН, и в правительство уже направлены соответствующие предложения. «Возвращаться к этому придется не раз, — обрисовал перспективу сенатор, — при этом необходимы как акты правительства, так и локальные акты академии».

Позицию Российской академии наук изложил президент РАН Владимир Фортов. По его словам, первый этап реформирования прошел под лозунгом: «Надо сделать так, чтобы ученые не почувствовали перемен». Год заняли передача имущества, собственности, становление ФАНО, «которому мы искренне и неформально помогали». Но если первый этап был детерминирован по срокам и задачам, то у второго они не определены. В ходе этого этапа, по определению президента РАН, должно сложиться понимание, в чем состоят компетенции Российской академии наук и
ФАНО. То есть главного — разделения компетенции и ответственности РАН и ФАНО — до сих пор нет.

— Но реформу ради реформы мы делать не должны. Мы должны добиваться реальных сдвигов в обеспечении научной работы, — подчеркнул Владимир Фортов.

Это будет нелегко. Главной проблемой президент РАН назвал «процент средств, которые государство выделяет на науку». В 2013 году доля затрат на исследования и разработки составляла 1,14% ВВП. Указ президента России от 7 мая 2012 года предписывал довести этот показатель к 2015 году до 1,77%. (Сравним: СССР входил в число мировых лидеров по объему внутренних расходов на НИОКР — примерно 5% ВВП. Сейчас в списке стран, инвестирующих в науку, Россия стоит на 29 месте, отставая от Европейского союза в 12 раз, от Китая — в 6,4 раза, от Индии — в 1,5 раза.)

Заместитель министра образования и науки РФ Людмила Огородова заявила, что «выполнить задачу <увеличения финансирования> можно, лишь структурно изменив сам сектор исследований и разработок, обеспечив возможность увеличения внебюджетной части его финансирования в 3 — 3,5 раза».

— Мы все говорим о деньгах, — акцентировала замминистра, — но все говорят о бюджетных деньгах. Нельзя раздувать эту часть до бесконечности.

Сравним еще: 70% денег в науку у нас вкладывает бюджет, остальное — бизнес; в ведущих странах мира — наоборот. Чтобы увеличить внебюджетное финансирование, надо, по мнению замминистра, переориентировать часть институтов РАН на решение сугубо прикладных задач.

Пока о бесконечности и раздувании речи не идет. Главе ФАНО Михаилу Котюкову, правда, каким-то образом удалось нарастить бюджет. Он выступил на Совете как истинный финансист: «Год начинали с цифрой 91 млрд рублей, заканчиваем его с цифрой 108 млрд рублей. Будем работать, чтобы в будущем эта цифра была увеличена». Это финансирование ФАНО. Финансирование РАН примерно в 30 раз меньше: 3,5 — 4 млрд рублей. Причем, как подчеркнул заместитель президента РАН Владимир Иванов, деньги на фундаментальные исследования, на непосредственное проведение работ не предусмотрены: «Самый большой вопрос — на РАН возложена функция проведения исследований, но как это сделать, непонятно. Нет ресурсов».

Должен быть реализован принцип «двух ключей» — раздела компетенций: административно-хозяйственная, финансовая часть — это ФАНО, научное руководство — это Академия. Но в законе многие вещи прописаны так, что допускают двойное толкование

Работу ФАНО в целом оценили, скорее, положительно. Главное — обеспечено бесперебойное финансирование институтов. Негатив вызвал кратно возросший вал бумажной работы. Отдельная тема — намерения реорганизации сети институтов. Так, в Санкт-Петербурге предлагалось создать консорциум, который включил бы Физико-технический институт им. Иоффе, Институт химии силикатов, Пулковскую обсерваторию и сельскохозяйственный институт. Как отмечали выступавшие, подобные замыслы породили излишнюю нервозность в коллективах.

По мнению Владимира Иванова, снять напряжение может все то же — четкое разделение полномочий между РАН, ФАНО и Минобрнауки.

На недоработанность ФЗ-253, допускающую его неоднозначные трактовки, указывали практически все участники круглого стола.

Один из вопросов, остающийся не урегулированным, связан с нормативно-правовым обеспечением деятельности региональных отделений РАН. О проблеме регионов, где есть отделения РАН, территориальные управления и институты ФАНО, а также отошедшие в его ведомство местные научные центры, говорил председатель УрО РАН академик Валерий Чарушин: «Региональные отделения упоминаются в ФЗ-253, но фактически выпали из него. Отсюда много проблем, в том числе и имущественных» (подробнее см.«К определению отделений», с. 33).

— Совет Федерации — это палата регионов. Мы отстояли юридическое лицо региональных отделений РАН, и что? Авторитет Сибирского и Уральского отделений достаточно мощный, но мы не имеем должного нормативно-правового статуса этих организаций, — не внес ясности Виктор Косоуров.

— Омоложения нет, эффективности нет, институты отобраны, — подвел эмоциональную черту член-корреспондент РАН, члена Совета Федерации Арнольд Тулохонов. — РАН институтов не имеет, ФАНО отвечает только за имущество. В России сегодня отвечать за науку некому. <…> С этим согласен и Совет по науке при Мин­обрнауки, который считает, что никаких позитивных изменений в деятельности ФАНО не наблюдается (см. «Как все было, так все и осталось», с. 30).

Плюс минус бесконечность

Участники круглого стола предложили внести в 253-ФЗ ряд изменений, которые должны разграничить полномочия
ФАНО и РАН в научном руководстве организациями, уточнить статус и полномочия региональных отделений РАН. Кроме того, в правке нуждается Программа фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на 2013 — 2020 годы: должна быть изменена модель взаимоотношений участников программы. Потребуется корректировка и Государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013 — 2020 годы.

— Настало время приступить к разработке комплексного, стратегического документа — основ государственной научно-технической политики. Причем делать это надо системно, параллельно с разработкой новой редакции закона о науке, — подвел итог Виктор Косоуров. — Потому что реформа РАН — это лишь один шаг на пути модернизации всей научно-технической сферы, создания национальной инновационной системы.

Шаг — в какую сторону? Реформа выглядит как непродуманное сочетание непросчитанных мер, никак не связанных с декларированными целями. Впрочем, и цели невнятны. В этих реалиях поспешность, с которой реформа проводится в жизнь, не оправдана и заставляет сомневаться либо в компетенции чиновников, принимающих решения, либо в чистоте их помыслов.

До конца года нас ожидают еще два события. Во-первых, Госдума намерена принять закон о возрастном цензе для руководителей научных институтов: по проекту, после 65 лет они должны будут покидать посты. Во-вторых, на 9 декабря намечено заседание Совета по науке и образованию при президенте РФ: введенный год назад мораторий на любые административные решения в сфере РАН, заканчивается. Похоже, все только начинается.

Дополнительные материалы:

Как все было, так все и осталось

Решение Совета по науке при министерстве образования и науки РФ, подводящее итоги деятельности ФАНО России в первый год работы

Рассмотрев вопрос о деятельности Федерального агентства научных организаций за первый год работы, Совет по науке при Минобрнауки отмечает, что в переданных ФАНО научных институтах сосредоточена львиная доля российской науки, заметной на международном уровне*. Действительно, работающие в этих институтах 18% российских научных сотрудников выпускают в год более половины всех индексируемых в международных базах данных научных статей. С учетом этого организация научной работы в институтах ФАНО имеет решающее значение для развития российской науки в целом.

За год, прошедший после передачи институтов РАН, РАМН и РАСХН в ФАНО, агентству удалось эффективно переключить на себя управленческие функции, не допустив явных провалов (например, задержек с выплатой заработной платы сотрудникам институтов). В то же время Совет по науке отмечает резкий рост бумаготворчества со стороны ФАНО. При этом не все поступающие из ФАНО бумаги можно охарактеризовать как необходимые и служащие интересам развития научных исследований в институтах. Часто указываются явно нереалистичные сроки исполнения по отдельным документам.

Одновременно с этим Совет по науке считает, что и никаких позитивных изменений в институтах ФАНО пока не наблюдается — как все было, так все и осталось. Более того, даже с учетом годичного моратория, казалось бы, должна быть уже готова стратегия дальнейших изменений в системе ФАНО — ведь реформа затевалась для повышения эффективности российской науки. Однако планы по повышению эффективности пока неизвестны широкой научной общественности и прежде всего — ведущим ученым, работающим в институтах ФАНО.

Совет отмечает явный дефицит информации о деятельности ФАНО и коммуникаций руководства ФАНО с учеными из подведомственных научных институтов. Встреч руководителей ФАНО и РАН для этого недостаточно, поскольку многие ведущие ученые институтов ФАНО не состоят в РАН и тем более не входят в руководство РАН. Дефицит информации о планах на будущее не позволяет ученым ощущать надежность своих жизненных траекторий. Это крайне неблагоприятно сказывается на настроениях прежде всего наиболее динамичных, востребованных и молодых ученых, которые, в силу неопределенности будущего, начинают все с большим вниманием рассматривать приглашения из зарубежных научных центров.

Обратная связь между учеными институтов ФАНО и руководством агентства могла бы быть активирована при наличии Научно-координационного совета ФАНО. Постановление правительства РФ, предписывающее ФАНО создать такой орган, было выпущено около года назад, однако до сих пор не выполнено. Совет по науке позитивно воспринял информацию М.М. Котюкова о том, что НКС ФАНО будет сформирован в ближайшее время, и отметил необходимость широкого представительства в нем ведущих ученых, активно работающих в современной науке.

Появившиеся в последнее время проекты документов ФАНО о реструктуризации сети подведомственных ФАНО институтов вызывают недоумение. В частности, непонятно, как и зачем проводить реструктуризацию до оценки эффективности работы институтов. В рамках ФАНО были проведены обсуждения критериев оценки эффективности, но сами критерии до сих пор не сформулированы. Более того, предложение ФАНО определять ведущих ученых для комиссии по оценке институтов на основе открытого интернет-голосования (см. fano-vote.ru) явно содержит элементы профанации.

В целом у членов Совета по науке при Минобрнауки не возникает ощущения того, что реструктуризация сети институтов ФАНО является наиболее существенной и неотложной проблемой агентства. Более того, при существующей системе, когда основные решения единолично принимает директор института, такая реструктуризация может привести к вымыванию из объединенных институтов наиболее результативных ученых, примеры чего можно наблюдать в рамках некоторых реализуемых в последнее время пилотных проектов в сфере науки. Опыт также показывает, что большие конгломераты институтов теряют в управляемости, а головной институт автоматически получает преференции, не обусловленные причинами, лежащими в сфере науки.

Гораздо более важно обеспечить адресную поддержку и определенную степень организационной независимости ведущим ученым и наиболее результативным лабораториям, что позволит поддержать в институтах ФАНО те структуры, которые работают на передовом уровне мировой науки.
 Совет по науке подтверждает ранее высказывавшуюся им позицию о необходимости расширения самостоятельности научных подразделений (лабораторий) внутри институтов. Именно реализация принципов селективной конкурсной поддержки ведущих ученых и лабораторий, в том числе в рамках ФАНО, позволит создать систему, в рамках которой российская наука может начать развиваться ускоренными темпами.

Совет по науке также полагает, что институты, переданные в ФАНО, как и прежде, должны оставаться основными центрами фундаментальных исследований в РФ.

Ученые подведомственных ФАНО институтов могли бы также рассчитывать на более активную работу ФАНО России по профессиональной реструктуризации социальной сферы РАН, обеспечивающей улучшение положения научных работников с точки зрения современных методов социальной защиты (медицинское страхование, программа обеспечения жилья и т.д.).

Источник: http://sovet-po-nauke.ru/info/22102014-decision.
* Здесь и далее выделения — по оригиналу.

 

Когда будет понятна цель

Результатом каждого шага реформы должен быть конкретный результат, убеждает глава РАН академик Владимир Фортов

— Как все помнят, первый вариант закона предполагал просто уничтожение Академии — создание ликвидационной комиссии и закрытие юридического лица. Этого удалось избежать. Сейчас мы имеем новый вариант закона, и если не затрагивать сам закон, а обсуждать его реализацию, то этот год прошел под неким лозунгом, который можно сформулировать так — сделать для институтов РАН безболезненным переход от Академии наук к ФАНО. Синхронно с этим ФАНО должно было встать на ноги. Так или иначе, сегодня институты финансируются уже по новой схеме. Сегодня я считаю, что этот процесс прошел более или менее приемлемо, однако не без тревожных моментов.

Тот этап, задачу которого можно сформулировать «чтоб никто ничего не почувствовал» — уже позади. Но реформу затевали не для этого, а для того, чтобы все почувствовали перемены к лучшему. И я надеюсь — это задача ближайшего будущего.

В дискуссиях сейчас я проповедую такую логику: мы готовы, давайте, будем делать конкретные совместные шаги с ФАНО. Но результатом каждого такого шага должен быть конкретный результат, а не появление на чиновничьей схеме еще одного «квадратика».

Сейчас все без исключения институты отмечают небывалый рост бюрократии. Директора институтов буквально завалены бумагами, смысл которых, в общем, не понятен. Другой очевидный факт. Финансирование научной работы не увеличилось. Сегодня оно примерно соответствует тому количеству денег, которое тратит за год один средней руки западный университет.

Впереди очень много проблем. В Думе лежит закон о возрастном цензе руководителей научных институтов. Согласно ему, если он будет принят, после 65 лет они должны покидать свои посты. Для РАН — это половина директоров институтов. В Академии институты делаются не под проблему, а под человека, личность, руководителя научного направления. Мы можем потерять все эти наработанные десятилетиями связи.

На фоне этого мы должны по распоряжению правительства еще и произвести оценку работы всех наших институтов.

Параллельно с этим ФАНО начало еще и процесс реструктуризации — соединения разных институтов в некие объединения. Позиция Президиума РАН здесь такова — сперва произвести оценку работы институтов, разобраться с их руководством, а только потом заниматься формированием объединений — и только тогда, когда будет понятна цель таких объединений — под какие проблемы, для реализации каких задач, и так далее.

РАН считает, что в сложившейся ситуации должен быть реализован принцип «двух ключей» — раздела компетенций между Академией наук и ФАНО. Административно-хозяйственная, финансовая часть — это ФАНО, а научное руководство — это Академия. Но в законе многие вещи прописаны так, что допускают двойное толкование. И все понимают, что этот дуализм будет реально мешать делу. Мы вместе ищем способы его устранить.     

 

К определению отделений

Самое правильное в нынешних условиях — конструктивно развивать сотрудничество, считает председатель УрО РАН академик Валерий Чарушин

— В целом обсуждение было полезным и содержательным, по существу, этапным для проходящей реформы. Очень важно, и это отмечали многие выступавшие, что в противовес многим прогнозам ФАНО работает неплохо. Конечно, есть вопросы по возросшему бумагообороту между управленцами и учеными, но это касается прежде всего представителей администрации институтов. Рядовые научные сотрудники происходящих перемен на себе не почувствовали — по крайней мере, пока. Кроме того, агентству помимо сохранения прежнего уровня финансирования удалось найти дополнительные средства в размере 16 млрд рублей и помочь ряду учреждений решить свои проблемы. В своем выступлении я подчеркнул, что Уральское отделение тесно взаимодействует с агентством с первых дней его существования, мы помогаем друг другу. Именно на Урале сформировано первое территориальное управление ФАНО, в которое мы направили лучших специалистов. Самое правильное в нынешних условиях — конструктивно развивать наше дальнейшее сотрудничество.

Вместе с тем существуют серьезные проблемы системного, правового характера, мешающие эффективно реализовывать федеральный закон «О Российской академии наук…». Особенно это касается деятельности региональных отделений РАН — Сибирского, Уральского и Дальневосточного. В законе они фигурируют и даже как бы сохраняют самостоятельность. Но именно «как бы». Хорошо помню, как после принятия закона меня начали с этим поздравлять — мол, «отстояли свои права». Однако я уже тогда выражал сомнения: отстояли ли и какие именно. Неопределенность в этом важнейшем для нас вопросе по-прежнему сохраняется и создает огромное количество трудностей.

Дело в том, что региональные научные центры наряду с институтами вошли в ведение ФАНО и управляются агентством. Отделения же остались в РАН без научных центров и институтов, по существу лишившись основы. Но они были не просто совокупностью научных учреждений, а создавались, чтобы координировать деятельность институтов и центров в интересах развития регионов. Здесь вырабатывалась региональная научно-техническая политика, определялись ее приоритеты. Это были штабы науки с общей инфраструктурой, объединяющие интеллектуальные, деловые и культурные силы больших территорий, в немалой степени определяющие их «лицо» на международной арене. Только нашим Уральским отделением, представлявшим шесть научных центров (Пермский, Оренбургский, Челябинский, Удмуртский, Архангельский и Коми) и почти сорок институтов, заключено множество долгосрочных договоров о сотрудничестве с местными органами власти, министерствами, ведомствами, промышленными предприятиями, вузами, принят целый ряд международных обязательств. Их реализация связана с решением крупных научно-технических задач, с престижем регионов, всей страны. А теперь все это повисло в воздухе. Совершенно непонятно, каким образом выполнять взятые обязательства, находясь в разных организациях без четкого разграничения полномочий. Чтобы найти выход, нужно принимать поправки к ФЗ-253.

То же касается и четкого закрепления научного руководства РАН подведомственными ФАНО организациями и внятного определения Академии как главной экспертной научной организации РФ — с сохранением за агентством всех финансовых и имущественных вопросов. Необходима ясность — кто за что отвечает. Об этом говорили и Владимир Евгеньевич Фортов, и другие выступавшие.

Наконец, есть еще одна животрепещущая проблема, прямо связанная с названными, разрешение которой не терпит отлагательств. Речь идет о важнейшем аспекте поддержки молодых ученых страны — обеспечении их жильем. Неоднократно декларировалось, что ФАНО России создается в первую очередь для того, чтобы избавить ученых от несвойственной им функции управления имуществом. Между тем земельные участки и объекты, строительство которых ведется в рамках федеральной целевой программы «Жилище», а также по ранее заключенным инвестиционным договорам, по-прежнему остаются в ведении РАН и ее региональных отделений. Например, в Уральском отделении, в Екатеринбурге (где своего научного центра нет, зато живет и работает больше всего научных сотрудников) в 2014 году в рамках ФЦП «Жилище» планировалось завершение строительства 100-квартирного дома для молодых ученых. Но в начале года средства, предусмотренные на эту стройку (как и на другое «академическое» строительство), были изъяты ФАНО и до сих пор не возвращены РАН из-за множества бюрократических препятствий. Знаю, что в агентстве предпринимаются меры, чтобы «разрулить» ситуацию, но многочисленные межведомственные барьеры пока преодолеть не удалось, и воз, как говорится, и ныне там. В итоге под угрозой оказалось выполнение важнейшей программы по обеспечению жильем молодых ученых не только на Урале, но и в других регионах России. Кроме того, возникает вопрос, как распорядиться построенным жильем, поскольку подведомственных институтов у РАН и ее региональных отделений больше нет и жилье должно быть передано сначала в ведение ФАНО, а затем распределено по подведомственным институтам. Между тем порядок передачи имущества и земельных участков из оперативного управления РАН в ведение ФАНО России до сих пор не установлен. Более того: отсутствие законодательных актов в сфере имущественных отношений между РАН и ФАНО России создает серьезные трудности в реализации инвестиционных контрактов, заключенных ранее. Так, Уральское отделение ведет масштабное строительство двух жилых кварталов в Академическом районе Екатеринбурга. Общий объем привлеченных инвестиций превышает 13 млрд рублей. И уже в 2014 году в оперативное управление УрО должно быть передано 208 квартир, а в ближайшие два года — еще более 400. Однако сегодня в условиях «правового вакуума» Уральское отделение не может передать сотрудникам научных организаций ФАНО 139 новых квартир, хотя еще в июле зарегистрировало для них право оперативного управления и право собственности РФ. И теперь люди ждут жилья, а мы вынуждены держать его пустым, при том что средства для содержания «ничьих» квартир бюджетом не предусмотрены. Надеюсь, участники круглого стола в Совете Федерации, как и другие ответственные лица, к которым я постоянно обращаюсь с этой проблемой, меня услышали, и выход все же будет найден, тем более что речь шла о продлении программы «Жилище» до 2020 года.

В целом же, повторюсь, дискуссия была полезной, важной и, на мой взгляд, внесла свою лепту в подготовку к декабрьскому заседанию Совета по науке и образованию при президенте РФ.

Комментарии

Материалы по теме

Фазового перехода не будет

Бои без правил

Резать по науке

Новый органон

ФАНО не чувствует РАН

Время политкорректности закончилось

 

comments powered by Disqus