Минпромполитманевр

Промышленная политика

Промышленная политика

Чтобы российская промполитика стала эффективной, необходимо расширить ее границы, определиться с приоритетами, ориентироваться на экспорт и спрос населения, а также внедрить институт независимой оценки инструментов

30 июня в силу вступил 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (подробно его содержание мы разбирали в прошлом году, когда он был еще проектом, см. «О формировании парадигмы»).

С одной стороны, появление закона — событие эпохальное. Во-первых, он закрепляет профильный понятийный аппарат. Например, в документе указано, что промполитика (ПП) — это комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала РФ, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. Во-вторых, закон определяет цели и задачи ПП. Среди основных — формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности для обеспечения: перехода экономики от экспортно-сырьевого типа к инновационному; безопасности государства; занятости и повышения уровня жизни населения.

В-третьих, ФЗ обрисовывает принципы господдержки предприятий и полномочия органов власти. Отдельные главы посвящены созданию индустриальных парков и технологических кластеров, заключению специальных инвестконтрактов (договор между РФ и инвестором на десять лет: последний обязуется создать или модернизировать производство, первая — предоставить преференции и помощь).

В-четвертых, документ предполагает создание единой государственной информационной системы, которая содержит сведения о состоянии и прогнозе развития промышленности, о фактическом и планируемом выпуске основных видов промышленной продукции, об использовании ресурсосберегающих технологий и возобновляемых источников энергии, о кадровом потенциале и т.д.

Теперь другая сторона. 488-ФЗ носит слишком общий («рамочный», как политкорректно замечают авторы) и компромиссный характер. В документе отсутствует совершенно логичный блок, касающийся ответственности чиновников и оценки эффективности проводимой политики. Наконец, ФЗ, как считает подав­ляющее большинство экспертов, закреп­ляет ошибочное представление о ПП.

Плавно

Путь к появлению в России формализованной промполитики долог. Первые шаги к ее нормативному описанию предпринимались еще в начале 90-х, когда экономика страны рухнула.

В 1992 — 1994 годах власти в лице Гос­компрома пытались изучать и использовать опыт других стран. «Китами» ПП сначала были стимулирование внутреннего спроса, обеспечение промпредприятий дешевым оборотным капиталом для увеличения загрузки мощностей и поиск «отраслей-локомотивов» (в качестве таковых рассматривались, например, жилищное строительство и автомобилестроение). К 95-му стало понятно, что с «чемпионами» дело плохо: выпуск промпродукции сократился вдвое, обрабатывающих отраслей — на 60%, в отдельных сегментах (например, легкой промышленности) падение было практически пятикратным. Журнал «Эксперт» в 2012-м не зря сравнивал потери постсоветского периода с самыми катастрофическими моментами истории (см. «Мы ничего не производим»): ущерб от гражданской войны принес 70% падения, США во времена Великой депрессии снизили объемы на 30%.

Базовые подходы к промполитике
Традиционная (вертикальная) политика Новая (горизонтальная политика)
Отраслевые приоритеты Технологические приоритеты
Существующие сектора и отрасли  Новые индустрии, креативный сектор экономики
Производство Услуги и производство
Импортозамещение Экспорт и новый спрос
Крупный и сверхкрупный бизнес Вновь созданный, малый и средний бизнес
Госсектор, государственные институты развития Частный сектор, иностранные инвесторы
Интегрированные структуры, холдинги Научно-технологические сети, кластеры, цепочки субподряда
Сложившиеся группы интересов Поиск новых игроков
Перераспределение ренты Будущие изменения в распределении ренты
Инвестиции, государственная инициатива Инновации, частная инициатива
Отраслевые стратегии развития, целевые бюджетные программы, «сборка» на уровне отраслей Множественность инструментов, квазибюджетный характер, «сборка» на уровне компаний
«Волевые» решения Правила принятия решений
Источник: Доклад Юрия Симачёва на диспут-клубе АНЦЭА «Узлы экономической политики»

Как замечает директор Центра промполитики Финансового университета при правительстве РФ Сергей Толкачев, власти переключились на формирование концепции «точек роста», развитие импортозамещения и ускорение внутрипромышленной интеграции. Но протекционистские барьеры противоречили принципам ВТО (переговоры о вступлении в организацию начались в 93-м), а работа над созданием интегрированных структур вылилась в формирование реестра ФПГ. Тем не менее в 95-м тиражом в 300 экземпляров были изданы «Основные направления промышленной политики РФ».

— Никакой практической ценности разработки начала 90-х не имели, — подытоживает Сергей Толкачев. — Основные причины: политическая слабость Госкомпрома (не выделены отраслевые приоритеты, не проработаны конкретные механизмы реализации ПП) и отсутствие ресурсов (5 — 10% от предполагаемого финансирования мероприятий). В целом для раннего постсоветского периода был характерен парадокс: страна находилась дальше всего от настоящей промполитики, хотя организационных ресурсов у нее было больше, чем сейчас, — в здравии пребывали компетентные работники советских отраслевых министерств. Но Госкомпром и другие ведомства преимущественно занимались определением наиболее подходящих для приватизации объектов. Чиновники верили: если промышленность передать в частные руки, она «поедет» сама собой. Но довольно скоро стало понятно — это ложная и безумная концепция.

Затем была «Программа Грефа», очень общо формулирующая принципы ПП, говорящая об импортозамещении, протекционизме, поддержке экспорта, развитии инновационной деятельности. В ней закреплялся примат рынка, необходимость реформирования госсектора и его сотрудничества с бизнесом, ответственность чиновников за развитие инфраструктуры.

Начало 2000-х ознаменовалось коренным пересмотром взглядов политической элиты на возможности рыночных механизмов и на роль государства в экономике. Заместитель директора Межведомственного аналитического центра Юрий Симачёв выделяет три причины очередного маневра. Во-первых, власти поняли, что рынок в условиях слабости госинститутов решает проблему дефицита на товарных рынках, но не обеспечивает устойчивого развития (90-е породили олигархат, резкую социальную дифференциацию, монополии). Во-вторых, к чиновникам пришло осознание, что частная инициатива опирается прежде всего на прибыль (а как же иначе). Итог — опережающий рост экспорта природных ресурсов и торговли. Обрабатывающая промышленность вчистую проиграла в привлекательности, а значит — в инвестициях.

Реакция государства последовала только в середине 2000-х (в начале «нулевых» власть занималась восстановлением управляемости экономики, обладала очень скудным арсеналом инструментов ПП, да и ресурсов для исправления ситуации не было) — на фоне существенного роста цен на сырье, деприватизации (вспомните ЮКОС) и изменения налогового законодательства в области недропользования.  
 
— Представления о том, что всего можно добиться при помощи изменений в регулировании сменяются предположениями о том, что всего можно добиться с помощью вливания дополнительных финансовых ресурсов, — констатирует Юрий Симачёв. — Начался расцвет федеральных целевых программ.

Действительно к 2004-му число ФЦП достигло нескольких десятков (вся структурная политика государства находилась в их поле). Программы воспринимались как универсальный инструмент решения любых проблем и, что печально, — как механизм выкачивания денег из бюджета.

В 90-х чиновники верили: если промышленность передать в частные руки, она «поедет» сама собой. Но довольно скоро стало понятно — это ложная и безумная концепция

— Возможность использования ФЦП как инструмента развития отдельных отраслей зачастую блокировалось стремлением четко разграничить выгоду государства и бизнеса, — замечает Юрий Симачёв. — Таким образом, власть, по сути, отказывалась от идеологии создания общественного блага, требуя выгод.

Неуправляемость и неэффективность федеральных целевых программ требовали внедрения новых инструментов промполитики. Ими во второй половине 2000-х стали госкорпорации. Мы не собираемся давать оценку этому явлению в целом. Понятно одно — власть таким образом отказалась от поиска эффективных инструментов государственно-частного партнерства. Из поля ее зрения почти полностью выпали вопросы инвестклимата.

— Единственное исключение — сектор автомобилестроения, — замечает Юрий Симачёв. — Реструктуризация и модернизация этой отрасли была осуществлена за счет привлечения иностранных инвестиций — меры, направленной на некоторое ущемление в правах отечественных производителей и повышение эффективности индустрии в целом.

Еще одним важным инструментом конца «нулевых» стали институты развития (Роснано, ВЭБ, РВК).

— Их эффективность тоже сложно оценить, потому что все карты смешал кризис, — указывает Юрий Симачёв. — Тот же ВЭБ, например, в 2009-м переключился на решение антикризисных задач. Главным вопросом стал не «что развивать», а «что спасать». Государство, с одной стороны, перешло от решения стратегических задач к тактическим (в том числе с помощью ручного управления), с другой — в очередной раз принялось пересматривать приоритеты развития и возможность участия в финансировании масштабной структурной перестройки. В целом последние десять лет я бы охарактеризовал как период масштабных экспериментов в применении как вертикальных (направленных на развитие отдельных отраслей и секторов), так и горизонтальных (создание комфортных условий для бизнеса) инструментов промполитики. К сожалению, они по большей части не дали должных результатов. Во многом это объясняется неумелой адаптацией западных образцов (примеры — особые зоны или технологические платформы) и нежеланием расширять удачные практики (стимулирование инноваций). Они так и остались в демонстрационном режиме, не перейдя на этап самовоспроизводства. В итоге мы по-прежнему зависимы от экспорта сырья. Следует ли говорить, что промполитика властей полностью провалилась? Отнюдь. На мой взгляд, анализ реализации ПП и применения ее инструментов (были и определенно удачные, хороший пример — национальная технологическая инициатива) открывает широкое поле для дальнейшего развития.

Попробуем проанализировать этот 25-летний опыт и сделать некоторые выводы.

Узко

На наш взгляд, промышленная политика трактуется (и всегда трактовалась) властями слишком узко. Российская ПП — вещь в себе, она не подразумевает развития сектора услуг, транспорта, почему-то отделена от улучшения инвестклимата (с большими оговорками к этой сфере можно отнести разве что блок о специальном инвестиционном контракте). Мы не претендуем на истину в последней инстанции, но наиболее привлекательным нам кажется такое определение ПП — это целенаправленное изменение структуры экономики за счет создания более благоприятных условий для развития определенных секторов и отраслей в интересах обеспечения устойчивого долгосрочного развития экономики.

Российская промполитика (и это институционализирует закон) заключается в раздаче всем сестрам по серьгам

Другая фундаментальная проблема — отсутствие четко сформулированных обоснованных приоритетов. 

— Российская промполитика (и это институционализирует закон) почему-то заключается в раздаче всем сестрам по серьгам, — сетует Сергей Толкачев. — Инвестор, купивший где-нибудь в Финляндии устаревшую технологию деревообработки, и предприятие, создающее собственный инновационный продукт, для нее равны. Но надо понимать, что ПП во всем мире направлена на создание привилегированных условий для одних секторов и отраслей за счет других.

В законе, кстати, отчетливо видны авторские метания. Один из фундаментальных принципов ПП — обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности. Второй — равный доступ субъектов к получению господдержки.

И здесь мы приходим к еще одной неотъемлемой характеристике промполитики — она всегда предполагает вмешательство государства в целях обеспечения необходимых структурных преобразований.

В российской действительности этот тезис всегда трактовался по-своему. Во-первых, для власти среди равных самым равным был «крупняк», представляющий традиционные отрасли (его легче контролировать, с ним проще наладить личный контакт). «Из-за того, что конкурентоспособность можно было наращивать нерыночными инструментами, инновации и высокая производительность не стали ее главными факторами, — замечает Юрий Симачёв. — Партнерство власти с ограниченным кругом игроков создает мощные стимулы рентоориентированного поведения и имитации позитивных изменений». Из поля зрения власти очень часто выпадают средние компании, являющиеся важнейшим драйвером формирования новых секторов и направлений экономической деятельности. В этом плане особые надежды мы возлагаем на Национальную технологическую инициативу, призванную сформировать инвестиционный лифт для высокотехнологичных компаний. Во-вторых, государство в большинстве случаев пыталось способствовать структурным преобразованиям путем прямых бюджетных вливаний. Их эффективность часто сводилась к нулю из-за низкого уровня компетентности госаппарата, стремления чиновников к тотальному контролю реципиента и погони за количественными значениями. Кроме того, это всегда — серьезные коррупционные риски.

Во вступившем в силу законе почти полностью обойден вопрос кредитно-денежного стимулирования предприятий. «Высокие кредитные ставки — лежащая на поверхности и бьющая наповал проблема, — комментирует Сергей Толкачев. — Но ее почему-то затрагивать не стали. Закон предусматривает формирование госфондов развития промышленности, но их финансовые возможности относительно невелики. Промышленности нужно преференциальное обеспечение кредитными ресурсами, подлежащими возврату».

Еще один явный недостаток промполитики — нацеленность на внутренний рынок и госзаказчиков. Это отчетливо видно по риторике, разворачивающейся вокруг импортозамещения. Власти делают акцент на предоставлении потребителям отечественных аналогов и на формировании спроса на товары (в том числе инновационные) со стороны госкомпаний и госорганов. В принципе ничего дурного в этом нет. «Но настоящим мерилом инновационности и конкурентоспособности является экспорт и предпочтения населения», — уверен Юрий Симачёв. Нам эта точка зрения кажется исключительно верной: человека не обманешь, он будет выбирать товары с лучшими потребительскими свойствами. А создать их можно, только ориентируясь на глобальный рынок и применяя самые передовые технологии.

Очевидно и то, что отечественной промполитике не хватает координированности. Ее в каком-то виде, не особо согласовывая действия, реализуют ВЭБ, АСИ, Минпромторг, Минэкономразвития. 

И последний «провал» — отсутствие независимой оценки достижений промполитики. Независимые эксперты могут сколько угодно с цифрами на руках доказывать, что особые экономические зоны неэффективны, что поддержка инновационных кластеров — фикция, что размер фондов поддержки промышленности ничтожно мал, что РВК, Роснано и Сколково только и знают, что пилить бюджет. Это ничего не дает. «После утверждения новой инициативы анализ ее результатов перестает быть приоритетом, — говорит Юрий Симачёв. — Контроль эффективности проекта, как правило, осуществляется теми же группами интересов, которые его запустили. В России главными оценщиками инструментов промполитики является Счетная палата или прокуратура. Но они не обязаны разбираться в настоящих причинах неэффективности».

Колесо промполитики проворачивается со скрипом. Да, мы видим, что необходимость нового маневра осознает все больше чиновников. Видим и позитивные перемены. Но уж слишком они медленны, слишком удобна и предсказуема нынешняя модель, слишком велико взаимное недоверие власти и бизнеса, слишком сложен выбор «реформы или социальная стабильность».  

Комментарии

Еще в сюжете «Как происходит импортозамещение»

Материалы по теме

Огороды и камни

В Тюменской области появятся индустриальные парки

Сиреневенькая глазовыколупывательница с полувыломанными ножками

Промпроизводство в России после падения в первом полугодии перешло в стадию стагнации

Письма читателей

Вытеснение высоких переделов

 

comments powered by Disqus