Лучшая из Россий

Национальные проекты

Национальные проекты

Чтобы достичь национальных целей, стране придется перетряхнуть правоохранительную систему, децентрализовать бюджет, вспомнить о мигрантах и отрегулировать социальный контракт

— За последние годы нам немало удалось сделать. Мы устранили макроэкономические дисбалансы, повысили устойчивость бюджета к внешним воздействиям, связанным со стоимостью энергоресурсов и торговыми ограничениями. Мы создали зрелые институты финансового рынка и, в отличие от других развивающихся стран, перестали накапливать долги, — такими словами первый зампред правительства и глава Минфина Антон Силуанов открыл XX апрельскую конференцию НИУ ВШЭ.

Все это, по мнению министра, позволило обеспечить в 2018 году прирост отечественного ВВП на 2,3%. Цифра не слишком великая (мир за тот же период показал 3,7%), тем не менее превышающая среднее значение за последние десять лет.

Согласно прогнозу МВФ, глобальная экономика в 2019 — 2020 годах увеличится на 3,5% и 3,6% соответственно. Согласно майскому указу президента, Россия должна бежать быстрее. В противном случае нам к 2024 году по объему валового продукта в пятерку лучших на планете не войти.

В январе на Гайдаровском форуме Минфин не смог внятно сформулировать, за счет каких драйверов будут достигнуты необходимые темпы. К Апрельской конференции модель в общих чертах сформировалась.

Мы обязательно вырастем…

Источник, на который правительство возлагает самые большие надежды, — существенное наращивание инвестиций. За шесть лет их доля в ВВП должна увеличиться с 21% до 25%. «Для этого нам нужно справиться с тремя задачами, — комментирует Антон Силуанов. — Создать возможность для накопления ресурсов, снизить риски их вложения и обеспечить достаточный уровень конкуренции. Деньги у компаний есть: в 2018 году они получили рекордную совокупную прибыль. И сейчас самое важное — конвертировать эти средства в конкретные проекты развития». 

Решение последней задачи в Минфине видят в снижении доли государства в экономике и уничтожении теневого сектора. Фирм, получающих преимущество за счет неуплаты налогов и взносов, в стране остаться не должно.

Ответ на два первых вызова куда более многогранен. Он предполагает кардинальное сокращение административной нагрузки (уменьшение числа процедур, упрощение регистрации фирм и отчетности); обеспечение стабильности бюджетной и фискальной политики (речь об устойчивости к внешним шокам и неизменности условий налогообложения в следующие шесть лет); развитие офшорных зон на островах Русский в Приморском крае и Октябрьский в Калининградской области; внедрение СПИК 2.0, направленного на локализацию уникальных для России технологий, и механизма защиты и поощрения инвестиций; реализацию концепции регуляторной «гильотины» (предполагает изъятие к 2021 году из законодательства сотен рудиментарных норм); введение двухлетнего гэпа между принятием и вступлением в силу норм, которые могут негативно сказаться на бизнесе.

— Кроме того, мы идем по пути развития института длинных денег, — добавляет Силуанов. — И уже договорились с ЦБ о подготовке законодательства о добровольной системе пенсионных накоплений. Подчеркиваю — добровольной. В условиях введения все новых ограничений на привлечение средств из иностранных юрисдикций такие ресурсы нам очень нужны.

Еще один локомотив, призванный обеспечить рост выше мирового, — малый бизнес. Сегодня в этом секторе заняты 19 млн человек. План — довести показатель до 25 миллионов. Ключевые механизмы — спецрежимы (например, для самозанятых), льготы по налогам и кредитам. В 2019-м под зай­мы МСП зарезервирован 1 трлн рублей (в 2018-м сумма составляла 80 миллиардов).

Последний драйвер, на который возлагает надежды правительство, — несырьевой экспорт. За шесть лет его объем должен быть увеличен в два раза. Чтобы стимулировать поставки, Минфин уже подготовил специальное типовое соглашение с компаниями. Оно предполагает господдержку в обмен на обязательство по наращиванию зарубежных продаж. Ведомство также планирует либерализовать законодательство в части возврата валютной выручки и договориться о существенном снижении штрафов за нарушения в этой области.

… Но это не точно

На первый взгляд, образ будущего, выведенный Минфином, кажется вполне осязаемым. Критическая масса предпосылок для относительно быстрого роста если не сложилась, то сложится в ближайшее время. Но неправительственные эксперты настроены скептически. Они уверены: на пути реализации заявленной экономической политики до сих пор остается слишком много барьеров. Первый и главный из них связан с работой правоохранительной системы. «Если в первый день Сочинского форума мы становимся свидетелями маски-шоу в агропромышленных холдингах, а в последний — ареста иностранных инвесторов, все разговоры об улучшении бизнес-климата в стране становятся бессмысленными», — иронизирует председатель комитета по бюджету и налогам Госдумы Андрей Макаров.

— И в кратко-, и в долгосрочном периоде ключевым ограничением для роста будет неустойчивость правоотношений собственности и контракта, — развивает тему ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов. — Зона неоспариваемого сузилась до проектов, на 90% принадлежащих государству, или вовсе недеяния (чтобы у тебя ничего не отобрали, лучше никуда не вкладываться. — Ред.). Надо восстановить в экономике право на ошибку. Без этого невозможны инновации. Что еще необходимо сделать — переориентировать деятельность правоохранительных органов на обеспечение выполнения задач экономического роста, увеличения благосостояния граждан и конкурентоспособности компаний. Нужно закрыть лазейки, позволяющие втаскивать уголовные обвинения в хозяйственные споры.

По мысли декана экономического факультета МГУ Александра Аузана, ключевой изъян отечественной правоохранительной системы состоит в том, что элитные группы сегодня контролируют инструменты насилия путем их раздела:

— В работе Норта, Уоллиса и Вайнгаста «Насилие и социальные порядки» пороговым условием перехода к обществу более высокого уровня является консолидированный политический контроль над силовыми структурами, — рассуждает Аузан. —

В этом плане нам необходим даже не объединенный Следственный комитет, о котором сегодня часто говорят, но новый Совет безопасности, в который также могли бы войти и экономические власти.

Второй барьер, во многом обусловленный первым, — всеобщая подозрительность. Еще в 2010 году французские экономисты Янн Алжан и Пьер Каю провели прелюбопытный мысленный эксперимент. Они сделали расчет, каким был бы ВВП на душу населения европейских стран, если бы уровень взаимного доверия в них был аналогичен шведскому. По их оценке, экономика Великобритании тогда бы приросла на 7%, Германии — на 9%, Чехии — на 27%, а России — разом на 69%. «В минимизации трансакционных издержек заложен колоссальный ресурс роста», — восклицает Александр Аузан. (Подробнее см. «Все рано или поздно устроится более или менее плохо»)

Еще одна серьезная преграда для подъ­ема — неготовность к нему регионов. В 2018 году их доходы оказались на 1,7 трлн рублей выше плана. Вроде бы гигантская сумма и отличный резерв для развития. Но это лукавые цифры, потому что 55% сборов по НДФЛ и 57% сборов по налогу на прибыль обеспечивают всего десять субъектов федерации. В остальных ситуация далеко не такая благостная. «А цели, которые мы спустили в регионы, абсолютно одинаковы, — замечает Андрей Макаров. — То есть экономические власти пошли арифметическим путем, не обращая внимания на специфику территорий. За счет чего некоторые субъекты должны вырасти — совершенно непонятно. В них нет для этого никаких предпосылок». 

 — Задача вырасти возвращает в повестку дня вопрос о частичной децентрализации бюджетной политики, передаче доходных и расходных полномочий на уровень регионов и городов, — полагает председатель правления банка «Открытие» Михаил Задорнов. — Да, распоряжаться деньгами умеют не все (и ряд громких процессов над губернаторами является тому доказательством). Но в то же время перед нашими глазами есть опыт Тюменской области, Югры, Ямала, Якутии, Сахалина, которые имели возможность обеспечивать муниципалитеты нормальными доходами и в результате по многим показателям опередили другие территории РФ.

Снаряд, который может разорваться совсем скоро, — закредитованность граждан. В условиях неувеличения доходов люди стремительно наращивают долги, а банки и МФО им в этом потакают. ЦБ неоднократно пытался охладить рынок потребкредитов, но особого успеха не добился (почему — см. «Узкий коридор возможностей»). В итоге регулятор решил пойти на жесткие меры и с октября 2019-го заставить финучреждения при выдаче денег опираться на показатель предельной долговой нагрузки заемщика (отношение дохода к текущим и потенциальным выплатам). При превышении порогового значения (пока не установлено) кредитор обязан будет создавать под договор дополнительные резервы. Для недостаточно зарабатывающих граждан это обернется увеличением числа отказов и ростом ставок.

И, наконец, последний значимый барьер — санкции и внешние шоки. Ограничения против России ввели 97 стран. Фактически мы находимся в состоянии затяжной торговой войны с половиной земного шара. Это существенно ограничивает наши возможности по привлечению инвестиций и перетоку технологий. «Де-факто санкционная угроза порождает неопределенность, которая не позволяет крупным проектам и даже отдельным отраслям нормально развиваться», — сетует Михаил Задорнов.

К шокам наша экономика за последнее время, безусловно, стала более устойчива (бюджет РФ, например, балансируется при стоимости нефти в 45 долларов). Но от глобальных катаклизмов защиты мы так и не нашли. А они, вероятно, не за горами. Рост мирового ВВП последние годы перманентно замедляется. Прежние монетарные и фискальные стимулы роста перестали работать, а новой модели пока никто не придумал. В середине марта трехмесячные облигации США по доходности превысили десятилетние. Опыт показывает, что в течение 12 месяцев после этого происходит экономический кризис. «Экспорт — это прекрасно, — вновь иронизирует Андрей Макаров. — Но когда мир стоит на пороге рецессии, кому он нужен».

Человеческий маневр

Специфика текущего момента заключается еще и в том, что, помимо экономических, перед страной поставлены, мягко говоря, амбициозные социальные цели — увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет, повышение доходов и снижение в два раза уровня бедности, обеспечение устойчивого естественного роста численности населения.

Начнем с доходов. В России они перманентно сокращаются последние пять лет (совокупный итог — примерно минус 20%). Тренд не сломался даже в 2018-м, когда ВВП показал положительную динамику (и это, стоит отметить, весьма тревожная ситуация: одно дело — падать вместе со страной, совсем другое — находиться с ней в противофазе).

Проанализировав мероприятия нацпроектов, гипотезы макроэкономических прогнозов, ключевые решения из «Основных направлений деятельности правительства РФ до 2024 года», эксперты НИУ ВШЭ пришли к не слишком радужным выводам. Они уверены: чтобы люди почувствовали улучшение материального положения, их доходы должны прирастать в среднем на 2 — 3% ежегодно. Но запланированные властью инициативы дадут в лучшем случае 1,2 — 1,3%.

— Для достижения целевых темпов роста реальных располагаемых доходов нужны дополнительные меры, прежде всего по созданию качественных рабочих мест в корпоративном (формальном) секторе экономики, — считает директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова. — При этом ограниченность рабочей силы и негативные демографические тенденции не позволяют брать за основу политики повышение уровня занятости. Речь следует вести, скорее, об улучшении ее структуры, переводе граждан в сферы с более высокой зарплатой.

Теперь о бедности. По данным статистики, в 2017 году в России до прожиточного минимума недотягивали 13,2% граждан. 58% из них — трудоспособные. Другими словами, качество компетенций примерно 11,3 млн человек сегодня настолько низко, что не позволяет им достойно зарабатывать. Удивительно, но та же статистика показывает, что меньше всего бедняков сегодня среди пенсионеров (7,5%). Однако в реальности (судя по опросам и анализу лишений в потреблении) ситуация обратная. И это очень опасная политическая ловушка, мешающая эффективно перераспределять ресурсы от одних групп к другим.

Еще один важный вывод из бюллетеней Росстата — чаще всего к неудовлетворительному финансовому состоянию домохозяйства приводит рождение ребенка.

В НИУ ВШЭ посчитали: экономический рост плюс меры, заложенные в федеральные стратегические документы, позволят сократить бедность с 13,2% до 9,8%. А это довольно далеко от целевых 6,6%. 

— Чтобы их достичь, на наш взгляд, необходимо дополнительно реализовать три инициативы, — продолжает Наталья Акиндинова. — Первая — нормативно определить модель социального контракта, на основании которой будут реализовываться индивидуальные региональные стратегии семей по сокращению бедности. Она должна опираться на принцип «заработная плата + пособие» и обеспечивать максимальное включение неработающих трудоспособных из бедных семей в рынок труда. Вторая инициатива — вовлечение людей в предпринимательскую деятельность. Третья — запуск дополнительных мер, обеспечивающих сокращение бедности среди домохозяйств с низким экономическим потенциалом. Самые реальные среди них — разрешить использовать маткапитал для текущего потребления и увеличить выплаты для семей, оказавшихся в кризисной ситуации (но для этого придется модернизировать систему адресной помощи).

С демографией в России тоже все очень непросто. Мы депопулируем. В целом по стране в 2018 году число умерших превысило количество родившихся на 13,7% (в 2017-м — на 8%), в 26 регионах разница составила 1,5 — 1,9 раза. И предпосылок для разворота тренда не просматривается.

Но президент приказал расти. Поэтому в нацпроект «Демография» в качестве целевого внесли коэффициент рождаемости, равный 1,7 (в 2018-м он, по предварительным данным, — 1,57), и перечислили массу мер, которые якобы должны способствовать его достижению. Проблема лишь в том, что все они далеко не новы. И почему вдруг на этот раз должны привести к бэби-буму, не ясно. 

— Нужны новые инструменты, — уверена директор Института соцполитики НИУ ВШЭ Лилия Овчарова. — В первую очередь речь идет о поиске решений, позволяющих матерям сочетать профессиональное обучение и рождение детей. Во вторую — о трансформации жилищной политики обеспеченности. В условиях, когда ее основным инструментом является ипотека, семьи с душевыми доходами ниже среднероссийского уровня откладывают планы по увеличению семьи во избежание сложностей с выполнением обязательств по кредиту.

Есть и еще один странный момент: в нацпроекте «Демография» нет ни слова о миграции. Да, президент говорил о естественном приросте. Но приезд и ассимиляция молодых людей неплохо на него работают. «К тому же надо четко понимать, что при отсутствии миграции, суммарном коэффициенте рождаемости 1,7 и ожидаемой продолжительности жизни (ОПЖ) в 78 лет позитивного естественного прироста достичь невозможно», — констатирует Лилия Овчарова. 

Про 78 лет стоит поговорить отдельно. По итогам 2018-го ОПЖ в России составила 72,8 года. То есть рывок предстоит сделать очень серьезный, аналогов ему в мировой истории практически нет. Чтобы его осуществить, в одной точке должны сойтись все имеющиеся в стране потенциалы: увеличение финансирования здравоохранения до 4% ВВП, кардинальное снижение смертности от болезней системы кровообращения, онкологии и внешних причин (последним, кстати, в нацпроектах внимания не уделено), разукрупнение участков, преемственность лечения, управление хроническими заболеваниями, формирование системы постдипломного образования врачей, наконец, активная пропаганда ЗОЖ. Удастся ли нам все это — вопрос почти риторический.              

Дополнительные материалы:


«Мы оказались в чудовищной ловушке»
, — констатирует ректор РАНХиГС Владимир Мау

— Говоря о формировании экономической политики, мы должны принимать во внимание пять серьезных рисков. Первый — фетишизация целей нацпроектов. При всей нашей любви к росту мы должны четко осознавать, что он имеет смысл только в привязке к увеличению благосостояния. Последнее значительно важнее номинальной динамики.

Второй риск (и фетиш) — это игра в стратегию и борьба за выполнение показателей, в ней закрепленных. В современных условиях строить планы больше чем на два года не имеет смысла. В течение пяти или десяти лет гарантированно появятся существенные факторы, которые кардинально изменят ситуацию. Сегодня они нам неизвестны. Стратегия создается не для отчета, а для выработки политики согласованных действий.

Третий риск — конфликт долгосрочных и кратко­срочных действий. Мы, конечно, можем залить экономику деньгами, получить быстрый эффект, но потом очень долго за это расплачиваться.

Четвертый существенный риск — низкое качество законов, которое больше не компенсируется необязательностью их исполнения. Мы оказались в чудовищной ловушке: документы остались плохими, но не жить по ним мы не можем, потому что шаг вправо или влево моментально карается уголовным преследованием.

И, наконец, пятый риск — негативный миграционный баланс. И дело даже не в том, что приток приезжих замедлился. Мы находимся в ситуации, когда страну покидают наиболее талантливые и обеспеченные граждане, а их место занимают менее образованные и компетентные люди. В долгосрочной перспективе это обязательно отразится на институтах человеческого капитала. Потому что нынешние иммигранты предъявляют к их качеству относительно низкие требования. В этих условиях в образовании или здравоохранении создать хороший продукт едва ли удастся.

 

Материалы по теме

Ставки снижены: свердловские власти пересмотрели модели поддержки бизнеса

Город в городе

Удержаться в лидерах

Дотянем до нацпроектов