Связать чиновника

Связать чиновника Уровень внедрения системы межведомственного электронного взаимодействия - основы предоставления дистанционных госуслуг - оставляет желать лучшего. Чтобы мегапроект состоялся, необходимо разработать инструментарий для контроля использования системы и упростить доступ к ней населения

На прошлой неделе глава Минкомсвязи Николай Никифоров и три его заместителя распределили между собой регионы, в которых они будут курировать развитие системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Прежде всего система необходима для реализации принципа «одного окна» при оказании гос­услуг. В Минкомсвязи поясняют:

- Отдельные субъекты РФ закреплены за министром и его замами для того, чтобы каждый из них мог досконально разобраться в ситуации в «своих» регионах.

И в ручном режиме, с одной стороны, помогать на политическом уровне решать проблемы при взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), с другой - контролировать выполнение плановых показателей.

По закону с 1 июля СМЭВ должны были внедрить все региональные и муниципальные органы власти. Сбор справок по разным инстанциям - больше не задача граждан или юрлиц. Теперь всеми необходимыми документами (кроме личного хранения) чиновники обязаны обмениваться самостоятельно. Ранее директор департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития РФ Алексей Херсонцев заявлял: «В тех субъектах России, где органы власти не готовы к получению сведений в электронном виде, будет организовано межведомственное взаимодействие иными способами, например, на бумаге, это будет стимулировать участников к наиболее быстрому переходу на электронное взаимодействие».

Ответственность за большее число субъектов Урало-Западносибирского региона возложена на замминистра Марка Шмулевича (под его опеку отошли Челябинская, Тюменская, Курганская и Оренбургская области, ХМАО, ЯНАЮ и Удмуртия), Пермский край достался другому заму Алексею Волину, а непосредственно министру отошли Башкирия и Свердловская область.

Провальный центр

Запуск СМЭВ - не первая попытка построить платформу для взаимодействия ведомств. В середине 2000-х на базе ФГУП НИИ «Восход» уже создавался Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ). Для его запуска в декабре 2007-го председатель правительства Виктор Зубков подписал соответствующее постановление. По неофициальным данным, затраты составили около 600 млн рублей.

Цели создания ОГИЦ были вполне четкими и рациональными: оптимизация взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти друг с другом, с населением и организациями; обеспечение регламентированного и свободного доступа к информации о деятельности органов власти и услугах, а также дистанционного оказания госуслуг на базе сведений, содержащихся в базах данных информационных систем.

Однако в 2010-м проект ОГИЦ был свернут (все остановилось на строительстве вычислительного центра), функции создания электронного правительства и поддержки СМЭВ переданы Ростелекому. Но наработки «Восхода» во вновь создаваемой системе тот не использовал.

Причины провала ОГИЦ в принципе прозрачны. Во-первых, несовершенство законодательной базы: не было достаточного количества нормативных актов, которые регулировали бы предоставление электронных госуслуг. Во-вторых, у Центра оказалось сразу три регулятора - Минкомсвязи, Росинформтехнологии, Минэкономразвития России, что отразилось на оперативности принятия решений и их согласованности. В-третьих, лица, ответственные за разработку регламентов предоставления электронных госуслуг, так и не были назначены. Наконец, к взаимодействию не были готовы сами органы власти. Денег тратилась масса, а процесс не шел.

Конечно, ОГИЦ можно назвать предшественником СМЭВ, внедряемой в настоящий момент, с определенной долей условности. Если заострить внимание на юридической казуистике, то Центр создавался для информационного взаимодействия органов власти, а СМЭВ - для обеспечения обмена данными между информационными системами. Для многих разницы нет, но на деле она велика.

Кроме того, есть и идеологические нюансы. ОГИЦ - централизованный вычислительный мегацентр, в котором физически сосредоточены ведомственные информсистемы. А СМЭВ - система распределенная, в которой существует много альтернативных способов обмена информацией.

Данные по разработке электронных сервисов в субъектах Урало-Западносибирского региона 

Регион Кол-во электронных сервисов, которые требуется разработать субъектам РФ для предоставления сведений от РОИВ* и ОМСУ** Доля разработанных электронных сервисов, % Доля сервисов одобренных для промышленной эксплуатации, % Кол-во электронных сервисов ФОИВ, к которым необходимо подключиться субъекту РФ Доля протестирован- ных сервисов ФОИВ, % 
Тюменская область 45 100 100 33 82
ХМАО 33 100 76 26 46
Челябинская область 41 100 12 23 43
Башкирия  40 28 10 49 21
ЯНАО 24 83 4 19 95
Удмуртия 36 75 3 51 33
Свердловская область 29 86 0 37 0
Оренбургская область 30 40 0 27 15
Курганская область 49 24 0 42 0
Пермский край 35 20 0 128 13

Статистика обращения субъектов РФ к электронным сервисам ФОИВ

Позицияия1 Субъект РФ Число обращений с 1.07.2012 по 07.10.2012, тысяч Число обращений на 100 тыс. человек 
1 Челябинская область 2077 59691,1
2 Москва 1827 15732,4
3 ЯНАО 1213 222092
...11 Башкирия 177,4 4356,3
...25 Оренбургская область 24 1180,5
...30 Удмуртия 18,4 1209,4
...39 Тюменская область 4,2 121,6
40 ХМАО 3,5 224,6
41 Пермский край 3,3 125,2
...76 Курганская область 0,064 7,1
...80 Свердловская область 0,016 0,4
81 Магаданская область 0,003 1,9
82 Курская область 0 0
83 Ингушения 0 0

От нуля до чемпиона

То, что Николай Никифоров взял под контроль Свердловскую область, объяснить легко: это один из самых неблагоприятных регионов страны с точки зрения внедрения СМЭВ. Упрощенно межведомственное взаимодействие сводится к получению и отправке информации по горизонтали (между ведомствами одного уровня - региональными, федеральными и муниципальными) и по вертикали (например, от регионального министерства федеральному и обратно). Для обмена сведениями должны быть разработаны специализированные унифицированные форматы и сервисы. Именно по числу последних проще всего отслеживать готовность региона к электронному взаимодействию.

Итак, по данным мониторинга Интерфакса, из 29 электронных сервисов, необходимых для передачи информации от региональных и муниципальных органов на федеральный уровень, на Среднем Урале разработано 25 (86%), однако ни один из них до сих пор не одобрен для промышленной эксплуатации. Кроме того, Свердловская область не подключена ни к одному сервису ФОИВ, а технологические карты одобрены всего на 94% услуг. Мы употребили слово «всего», потому что у 80 субъектов эта цифра составляет 100%.

Урал и в целом вряд ли можно охарактеризовать как благополучный регион. Сразу у четырех субъектов из десяти ни один сервис не одобрен для промэксплуатации. То есть никакого электронного взаимодействия с федеральными ведомствами нет. Кроме того, в пяти субъектах доля органов местного самоуправления, подключенных к региональной СМЭВ, ниже 100%: у Пермского края - 93%, у Челябинской области - 85%, у ЯНАО - 70%, у Оренбургской области - 61%, у Башкирии - 7% (средний показатель по России - 77%).

Явным лидером на Урале является Тюменская область. Подавляющее большинство ведомств здесь готовы отправлять и получать сведения (см. таблицу «Данные по разработке электронных сервисов в субъектах Урало-Западносибирского региона»).

На фоне федерации Урал выглядит не столь удручающе. В начале октября Николай Никифоров приводил такие данные: правительство постановило, что каждый регион должен подготовить как минимум 40 сервисов, чтобы отвечать на запросы федеральных органов власти, то есть всего должно быть разработано 3320 сервисов. В действительности же работают лишь 150 (план выполнен на 5%).

Самый высокий спрос на услуги ФОИВ, судя по данным Интерфакса, показывает Челябинская область (Интерфакс считает количество обращений региональных и муниципальных чиновникам к сервисам ФОИВ). Причем она является российским лидером, существенно обгоняя Москву.

В аутсайдерах ожидаемо (из-за низкой степе­ни готовности сервисов) - Свердловская, Курганская области и Пермский край (см. таблицу «Статистика обращения субъектов РФ к электронным сервисам ФОИВ»).

Учимся считать

Слабая готовность системы межведомственного взаимодействия объясняется целым набором проблем. Первая - неразбериха с данными. В частности у властей отсутствует инструментарий для контроля интенсивности использования СМЭВ. Статистику обращений к сервисам ФОИВ ставить во главу угла некорректно. Число запросов в системе, на основе которых строится рейтинг, однозначно не равно числу сведений, полученных субъектом от федеральных органов. Например, для получения одного сведения региональное ведомство должно обратиться к СМЭВ минимум дважды - для отправки запроса и для получения ответа. Кроме того, в некоторых органах власти субъектов РФ системы настроены таким образом, что отправляют большое число промежуточных запросов в СМЭВ для выяснения статуса обработки основного. В результате число обращений к СМЭВ у этих регионов может в десятки и сотни раз (в зависимости от частоты промежуточных запросов) превышать реальное количество полученных через систему сведений.

Кроме того, федеральные и региональные власти явно расходятся в подсчете необходимого количества сервисов. Так, в Башкирии разница двукратная. А первый заместитель министра информационных технологий и связи Челябинской области Александр Козлов сообщил «Э-У», что на Южном Урале необходимо создать 34 электронных сервиса для предоставления сведений федеральным органам исполнительной власти, из них разработано 18 (53%). Однако Интерфакс (на его данные опирается правительство России) придерживается иного мнения: необходим 41 сервис, разработано - 100%, а в промэксплуатации - 12%.

Вторая проблема - поздний старт. Некоторые регионы постоянно откладывали начало работы над созданием сервисов. Усугубило ситуацию обновление правительства в начале 2012 года и реорганизация главного подрядчика СМЭВ - Рос­телекома.

- Сроки подключения к СМЭВ федеральных министерств не раз переносились. В итоге потрачено на это три года, а некоторые ведомства до сих пор дотачивают свои сервисы, - констатирует начальник отдела развития электронного правительства министерства транспорта и связи Свердловской области Татьяна Емельянова. - Мы тоже должны были все доделать к 1 июля, но, к сожалению, на федеральном и региональном уровне не утвердили вовремя все форматы сервисов. У нас выявлены 62 региональные и 27 муниципальных межведомственных услуг. На данный момент прозрачный обмен сведениями можно осуществлять только с ФОИВ, горизонтальное взаимодействие прорабатывается.

Третья проблема - недоверие населения. Александр Козлов: «Важным фактором использования сервисов населением является годами сформированный стереотип - отдать документы в орган власти лично надежнее, чем отправлять по каналам передачи данных». В Челябинской области пошли по пути информирования граждан о новых способах подачи заявлений.

Генеральный директор BSS Engineering Андрей Чучелов отмечает, что препятствием для развития СМЭВ также служит большое количество удаленных и труднодоступных населенных пунктов с плохими каналами связи, низким уровнем технического обеспечения (для Урала это характерно для севера Свердловской области, ХМАО и ЯНАО). Сюда же можно добавить и технологическое неравенство власти. Особенно отчетливо это видно при сравнении муниципальных и федеральных ведомств. У первых зачастую отсутствуют информационные системы, а данные, требующие перевода в электронный вид, нуждаются в жесткой ревизии. Кроме того, муниципальные и региональные чиновники до сих пор путают СМЭВ с системой межведомственного электронного документооборота (МЭДО). Но первая - качественно иной уровень решения вопросов взаимодействия информационных систем в автоматическом режиме, а вторая даже не является элементом первой и используется для взаимодействия ведомств путем простого обмена документами по защищенной электронной почте.

Еще одна глобальная проблема - идентификация пользователей в СМЭВ (это касается не только чиновников, но и граждан). Сегодня в большинстве регионов для этого используется электронная цифровая подпись, но ее раздали только госслужащим. Граждане подобными идентификаторами обделены.

В 2011 году власти, казалось бы, определились с формой идентификации в виде универсальной электронной карты (УЭК, в идеале используется вместо всех документов и обеспечивает доступ к порталу госуслуг). Минэкономразвития даже разработало дорожную карту для УЭК. Выдача этих средств идентификации гражданам должна была начаться с 2012 года. Но сроки из-за невозможности внедрить СМЭВ перенесены на 2013 год.

Однако ситуация не так прозрачна. УЭК еще не устоялась, а ее уже стараются заменить на иные технологии. Например, Ростелеком распространяет ЭЦП либо через USB-ключ (приобретено единым оператором у компаний «Алладин» и «КриптоПро»), либо через стандартную пластиковую карту (совместно с банком «Санкт-Петербург»). Кроме того, рассматривается вариант простого доступа к сайту госуслуг посредством логина и пароля, а некоторые регионы (например Югра) пользуются своими идентификационными картами.

И последняя проблема - нехватка финансирования. Бюджет большинства регионов и муниципалитетов в основном ориентирован на социальные нужды. Средства на автоматизацию выделяются по остаточному принципу, принятые программы не предусматривают возможность реализации решений по СМЭВ.

Не в своем соку

Несмотря на то, что на Урале СМЭВ находится далеко не в идеальном состоянии, вряд ли ее внедрение займет продолжительное время. По крайней мере, позиция федеральных властей в этом вопросе однозначна: чем быстрее, тем лучше. Именно этим объясняется отказ от переноса сроков реализации СМЭВ в регионах.

Другое дело, что российской верхушке необходима более качественная аналитика. Региональные власти могут отрапортовать о чем угодно, и при помощи уловок (вроде сотни дополнительных запросов в ФОИВ) сформировать позитивное впечатление о своей работе и спросе на госуслуги.

Кроме того, на наш взгляд, СМЭВ в среднесрочной перспективе должна расширить границы. Востребованность электронных услуг в регионах, безусловно, растет. Однако для большей части жителей они все еще труднодоступны, непонятны. Для популяризации, упрощения процесса получения необходимо увеличить вовлеченность в электронное взаимодействие организаций с распределенной и технически подготовленной инфраструктурой. Думается, что большой потенциал здесь имеет банковский сектор, построивший обширную сеть всевозможных каналов общения с клиентами (по крайне мере, это позволит предоставить гражданам комплексный сервис - заказ услуги и ее оплату). Необходимо лишь создать комфортные условия присоединения банков к этим процессам.


Комментарии
 

comments powered by Disqus