По правилу синоптика

По правилу синоптика На Урале начинаются обсуждения региональных бюджетов на 2010 год. В условиях экономической неопределенности главные финансовые документы выглядят безжизненными шаблонами и обречены на многократные пересмотры.

Я сегодня не помню, что было вчера,
По утрам забываю свои вечера,
В белый день забываю огни,
По ночам забываю дни.

Александр Блок,
«Я сегодня не помню, что было вчера»

Процесс разработки региональных бюджетов предстоящего года на Урале переходит из проектной в законодательную фазу. Первыми о принципах формирования будущего бюджета заговорили в Свердловской области: губернатор Эдуард Россель еще в конце июня обратился к законодательному собранию с бюджетным посланием (см. «Обнародовано бюджетное послание губернатора Свердловской области», «Э-У» № 27 от 13.07.09). Сейчас передовиком бюджетного процесса стало пермское правительство: 24 сентября край первым из территорий Урало-Западносибирского региона принял бюджет 2010 года в первом чтении.

В преддверии принятия главных региональных финансовых документов остальными территориями мы решили проанализировать бюджетные настроения Урала и Западной Сибири. Для иллюстрации взяли несколько характерных территорий. Кроме бюджета Пермского края, принятого в первом чтении, рассмотрели проекты бюджетов Оренбургской и юга Тюменской областей (оба официально выложены в открытом доступе на интернет-порталах администраций). Кризисные металлургические Челябинская и Свердловская области окончательные проекты еще не подготовили (или не захотели показывать): внести их на рассмотрение законодательных собраний планируется 22 октября (впрочем, как и в Тюменской области). Поэтому для оценки бюджетных намерений в этих регионах нам пришлось воспользоваться прогнозными документами: мы изучили доклад министра финансов Челябинской области Виктории Голубцовой на совещании при губернаторе «О подходах к формированию бюджета на 2010 год» и прогноз социально-экономического развития Свердловской области на 2010 - 2012 годы (на основании его показателей должны формироваться базовые показатели бюджета).

То потухнет, то погаснет

Сначала давайте вспомним, каковы текущие экономические условия, в которых областным администрациям приходится составлять финансовые планы. Многие намечавшиеся в конце весны - начале лета положительные тенденции к августу себя не оправдали. Эффект импортозамещения не проявился, неблагоприятная погода заставила к концу лета сдать позиции самую стабильную отрасль - агропромышленный комплекс. Строители и производители стройматериалов, сумевшие благодаря господдержке достроить объекты высокой степени готовности, сделали что могли и снова ложатся на дно. Объем розничной торговли с начала года упорно сжимается, и, похоже, ничто в ближайшее время не переломит этой тенденции: государство потребительский спрос поддерживать не собирается. Из положительного: выправляется металлургия, в большей степени черная и медная (см. «Наша сила», «Э-У» № 38 от 05.10.09).

Угасание едва наметившихся надежд на сбалансированный рост, разнонаправленные тенденции в разных секторах экономики, приводят к полному непониманию ближайшего экономического будущего. Поэтому региональные правительства в своих прогнозах, кажется, решили следовать мудрости «не знаешь что будет - говори, что тенденция сохранится». В сценарных условиях к бюджету Пермского края значится, что индекс промышленного производства в крае в 2010 году в базовом варианте составит 100,9% к 2009 году, в неблагоприятном - 100,7%. Пессимистичней настроены в Свердловской области: здесь показатели составили 94,0 и 97,7% соответственно. Челябинцы, как все «южане», оптимистичнее: по их прогнозам, ВРП области в 2010 году может подрасти на 1,6% к уровню 2009 года.Однако в тех же сценарных условиях у пермяков оценка индекса промпроизводства на текущий год составляет 78,3 - 81,2%. Удивительная складывается картина: оценка текущего года более неопределенная, чем прогноз на следующий.

Дело в том, что экономический кризис характеризуется не столько падением объемов производства, сколько возрастанием неопределенности и повышением общей волатильности в экономике. В плане экономического развития 2009 год был и остается крайне неоднородным (например, спад в Пермском крае в январе превысил 17% к прошлому январю, в июле - составил 8% к прошлому июлю). Поэтому прогнозирование на следующий кризисный год с точностью до десятых долей и интервалом в 3 - 5%, когда в структуре промышленности больше половины занимают металлургические производства, способные за два-три месяца на треть сократить объемы выпуска из-за падения мировых цен на сырье, на наш взгляд, нелогично.

Чем бог послал

5 октября в Свердловской области приняты очередные (и весьма существенные) поправки в бюджет текущего года. Между тем первое чтение нового бюджета состоится уже менее чем через три недели. В такой ситуации бюджет разрабатывается, видимо, по принципу «как закончится сегодняшний день, мы не знаем, но завтра будет так же». Во многих областях, вне зависимости от экономических итогов и перспектив, собственные доходы бюджета на 2010-й планируются примерно такими же, как и в последней утвержденной версии бюджета-2009. Вряд ли такой метод обоснован для всех территорий.

Сравним прохождение кризиса Пермским краем и Оренбургской областью. По результатам восьми месяцев пермяки показывали спад в развитии промышленности около 18%, оренбуржцы - 10,8%. Собственные доходы регионального бюджета 2009 года в сравнении с 2008-м в Оренбургской области обвалились на 22,3% (8,5 млрд рублей), в Пермском крае на 47,2% (33,2 млрд рублей). Поступления налога на прибыль по итогам полугодия 2009 - 33% и 65% соответственно. Но при таких различиях в развитии экономики динамика бюджетных показателей регионов спрогнозирована почти одинаково. Пункт «налоговые и неналоговые доходы» в 2010 году, например: в Пермском крае подразумевается их рост на 10,5% (плюс 3,9 млрд рублей к уровню 2009 года), в Оренбургской области - на 12,5% (плюс 3,7 миллиарда).

Такой подход к планированию собственной доходной части бюджета свойствен, вероятно, и другим металлургическим территориям. Исходя из доклада Виктории Голубцовой, в предстоящем году в Челябинской области собственных доходов в бюджет планируют собрать чуть меньше, чем в 2009-м: около 44,5 млрд рублей против 49,7 миллиарда. По нашим данным, в Свердловской области уровень собственных доходов в 2010 году и вовсе рассчитывают ровно на уровне текущего плана. В принципе, челябинцы такой метод расчета могут аргументировать тем, что 2009 год для них стал бюджетным и промышленным дном и ниже падать просто некуда (динамика реального сектора области это подтверждает). Но для свердловчан такая аргументация не работает: область до сих пор увеличивает отставание от прошлого года по выпуску продукции (во многом из-за схлапывания потребсектора и неэффективности алюминщиков), а по итогам января - июля сальдированный финансовый результат компаний региона все еще оставался отрицательным (в единственной области Большого Урала).

Особняком стоит в бюджетном плане Тюменская область. Начавшийся в середине весны рост цен на нефть избавил регион от многих кризисных забот: изначально запланированные на уровне в 57,7 млрд рублей суммарные доходы регионального бюджета-2009 затем пересмотрены в сторону повышения до 80 миллиардов (во многом благодаря поступлениям от налога на добычу полезных ископаемых).

Смотри, не трать!

Насчет второй главной составляющей доходов бюджета - федеральных трансфертов и субсидий - мнения в большинстве регионов совпадают. Несмотря на то, что объем трансфертов региональным бюджетам на 2010 год пока не определен, финансовые ведомства территорий сходятся в мысли, что он будет значительно уменьшен. В основном федерального финансирования лишатся транспортные и инфраструктурные направления: строительство дорог, обеспечение равной доступности транспортных услуг и т.п. Исключением в этой ситуации может показаться призыв Эдуарда Росселя в бюджетном послании использовать федеральные деньги как важную часть финансирования региональных расходов.

В отсутствие федеральных субсидий регионам приходится еще больше урезать затраты, при этом инструментов в их
арсенале немного. Основной пропагандируемый на федеральном уровне метод - сокращение затрат на госуправление. По разным территориям, траты здесь удастся сократить на 13 - 15%, однако эта статья составляет 7 - 8% всего объема бюджетных расходов. В условиях снижающейся господдержки еще более оскудеет статья «Национальная экономика»: содержание дорожного хозяйства, строительство дорог и отраслевые мероприятия. Вероятно, экономия затронет и разросшуюся в последние пару лет статью «жилищно-коммунальное хозяйство».

В основном регионы пытаются сохранить уровень бюджетных трансфертов муниципалитетам на прежнем уровне, нетипично на этом фоне выглядит лишь вынужденная экономия в Челябинской области. В регионе уже возвращают практику бюджетных кредитов муниципалитетам, кроме того, финансовое ведомство в 2010 году и вовсе собирается исключить из числа дотируемых территорий 11 высокообеспеченных поселений.

Уровень социальной поддержки населения региональные власти всеми способами будут сохранять: зарплаты бюджетникам и отчисления на здравоохранения останутся прежними. Однако подробный анализ затратной части бюджета резонно было бы проводить позже, после принятия всех бюджетов в первом чтении.

Трафаретка

Хочется верить, что 2009 год стал дном спада, и дальнейшего сокращения реального сектора не будет. Правда, жизнь бюджетной системы это все равно не облегчит - пределы падения налоговых поступлений не достигнуты. Например, несмотря на все потрясения в экономике (суммарный индекс роста промышленности по пяти территориям снизился более чем на 20%), поступления налога на доходы физлиц в консолидированные бюджеты областей пока оставались стабильными: по пяти рассматриваемым территориям за полгода-2009 суммарно поступления от НДФЛ составили 91,5% прошлогоднего уровня. Скорее всего, в предстоящем году доходы от НДФЛ будут снижаться.

Вспомним бюджетную практику конца 2008 года, времени разгула кризиса. В те месяцы власти принялись срочно пересматривать уже сверстанные бюджеты на 2009 год в связи с обвальным падением в рыночном секторе. Результатом работы пуганых финансистов стали панические варианты бюджетов: резалось все (см. «В режиме ручной настройки», «Э-У» № 48 от 08.12.08). Впоследствии почти все статьи были пересмотрены в сторону увеличения и доходов, и расходов, в основном благодаря федеральной помощи, отчасти из-за благоприятной конъюнктуры сырьевых цен. Однако те проекты имели общее качество, очень важное в кризисное время: они были сделаны по минимуму, позволяющему региону выжить, грубо говоря, были пограничными между рецессией и катастрофой. А знать свой предел прочности в кризис очень важно. Теперешние же планы бюджетных доходов выглядят, скорее, шаблонами, нежели попытками нащупать пределы бюджетной прочности на следующий год.

Основные параметры региональных бюджетов, млрд руб. 



Регион
2008 (факт) 2009 (оценка) 2010 (прогноз)
Дохо
ды всего
Налого
вые
и ненало
говые доходы
Дохо
ды всего
Налого
вые
и ненало
гоые доходы
Рас
ходы
Дефи
цит
Дохо
ды всего
Налого
вые
и ненало
говые доходы
Рас
ходы
Дефи
цит
Пермский край 86.0 70.4 56.3 37.2 81.5 25.2 42.4 41.0 52.0 9.6
Тюменская область (Юг) 130.6 122.6 80.0 74.1 111.3 31.3 86.8 50.1 92.1 5.3
Оренбургская область 51.6 38.1 42.3 29.6 48.2 5.9 37.7 33.3 41.9 4.2
Челябинская область 79.8 63.8 70.2 49.8 79.3 9.1 н/д
н/д
н/д
н/д
Свердловская область 118.7 99.9 94.2 66.7 105.3 11.1 н/д
н/д
н/д
н/д

Параметры региональных бюджетов

* «Правило синоптика» в прогнозировании: с вероятностью 2/3 погода завтра будет такой же, как сегодня

Комментарии

Материалы по теме

Карт­бланш на реформы

Кооператив «Большой Урал»

Нехорошая ситуация

с БОРу по сосенке

Окна роста

Пермский рай

 

comments powered by Disqus