Арифметика по Толстому

Арифметика по Толстому Грамотное управление долгами и сокращение расходных обязательств по приоритетам станут основными принципами бюджетной политики на ближайшие годы.

Анализ исполнения бюджетов субъектов федерации и муниципалитетов на Урале и в Западной Сибири (см. «Вассал моего вассала, «Э-У» № 33 от 31.08.09 ) показал: катастрофа в бюджетной сфере откладывается. Одни регионы накопили жирок с тучных времен, другие держались за счет трансфертов из казны верхних уровней, пока там были средства на поддержку самых бедных. Однако во второй половине этого года, не говоря уже о 2010-м, запасы будут таять. Как выстраивать бюджетную политику на местах, на чем могут сэкономить регионы и муниципалитеты, формируя бюджеты на 2010 год, рассказывает один из ведущих экспертов в области бюджетной политики, директор Института реформирования общественных финансов (Москва) Владимир Климанов.

В условиях неопределенности

- Владимир Викторович, верстая бюджеты на год в самый разгар финансового кризиса, регионы столкнулись с отсутствием достоверных прогнозов: предсказать, как будет вести себя экономика, не мог никто. Как это отразилось на итогах исполнения полугодовых бюджетов?

- В конце 2008 года, когда принимались региональные и местные бюджеты на текущий год, ситуация не казалась столь пессимистичной, как в итоге получилось. Многие регионы, во-первых, по инерции, а во-вторых, следуя столь же оптимистическим настроениям, господствовавшим в ноябре-декабре на федеральном уровне (напомню, что нереальный, как стало понятно уже через несколько месяцев, федеральный бюджет был принят в конце ноября), надеялись на сохранение высоких темпов экономического роста и увеличение доходов в 2009 году. Закладывались и разного рода увеличения расходных статей бюджетов.

Впрочем, осознание того, что ситуация складывается по-другому, возникло примерно уже в декабре. Поэтому финансовые органы многих субъектов, в том числе и Уральского округа, той же Свердловской области или Ханты-Мансийского автономного округа, постарались сдержать вал платежей, традиционно обрушивающийся на бюджет в последние дни финансового года, практически искусственно создавая финансовый резерв.

- Считается, что в наибольшей степени кризис затронул богатые регионы с приличным объемом собственных доходов, а бедные территории пострадали меньше. Это так?

- В значительной степени кризисный удар пришелся прежде всего на федеральный уровень, доходы которого зависят от платежей, поступающих в результате экспорта энергоносителей. Но и региональные бюджеты, одним из главных источников которых является налог на прибыль, также сильно пострадали. Очень показательно в данном случае то, что даже традиционно бедные регионы в России, например северокавказские республики, сильно зависимые от федеральных трансфертов, также стали говорить о кризисных явлениях, возникновении кассовых разрывов, необходимости замораживания инвестиционных объектов.

- Между тем, как показал наш анализ, муниципальные бюджеты пока пострадали, пожалуй, меньше всего.

- Действительно, ситуация в большинстве муниципалитетов выглядит менее проблемной, чем в регионах. Дело в том, что для региональных бюджетов главными источниками собственных доходов традиционно являются налог на прибыль и налог на доходы физических лиц. Последний расщепляется в разных пропорциях, поступая и в муниципальные бюджеты. Собственные налоговые доходы муниципальных образований - налог на имущество физических лиц, земельный налог, а также налоговые платежи от малого бизнеса в случае их перехода на упрощенную систему налогообложения.

Понятно, что в условиях кризиса более всего просели сборы по налогу на прибыль. В проигрыше оказались именно региональные бюджеты. НДФЛ же пока остался практически на прежнем уровне, что является результатом двух обратнонаправленных тенденций: заработная плата работников бюджетной сферы пошла вверх, но в корпоративном секторе экономики в результате кризисной ситуации стали происходить массовые сокращения занятых и даже частичный уход заработной платы «в тень».

В итоге сборы НДФЛ (особенно в городах с диверсифицированной экономикой и при наличии большого количества учреждений бюджетного сектора, в том же Екатеринбурге) не сократились.

Кроме того, многие «бедные» муниципалитеты также меньше пострадали, поскольку их налоговая база и так невелика, они почти полностью зависели и зависят от межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов. Такие трансферты часто фактически направлялись из расчета необходимости покрытия расходов, которые просто нельзя урезать: заработная плата бюджетников, расходы на ЖКХ.

В связи с этим можно предположить, что региональные органы государственной власти под разным предлогом постараются урезать трансферты, направляемые прежде всего в городские округа, где проседание по НДФЛ незначительно. В то же время, на мой взгляд, резервы роста каких-либо налоговых поступлений на муниципальном уровне в настоящее время малы. И поэтому в будущем при сокращении финансовой помощи многие муниципалитеты окажутся еще в более худшем положении, чем сейчас.

Подтянуть штаны

- Какие основные инструменты покрытия возникающего дефицита ресурсов целесообразно сейчас использовать?

- Источники покрытия бюджетного дефицита общеизвестны и прямо прописаны в действующем законодательстве. Но серьезно рассчитывать на них в нынешних условиях сложно. Нельзя ожидать высоких доходов от приватизации государственной и муниципальной собственности: во-первых, ресурсов приватизации немного, а во-вторых, рыночная стоимость приватизируемых объектов в условиях кризиса заметно ниже, чем была на этапе экономического роста.

Заимствования на кредитном рынке также менее выгодны, чем раньше, из-за повышенных расходов на их обслуживание. Кроме того, поиск потенциального заемщика, готового совершить рискованную операцию по кредитованию органов власти, затруднен.
Мобилизовать же собственную налоговую базу возможно только по некоторым направлениям работы малого и среднего бизнеса.

Более адекватными представляются в настоящее время усилия по сокращению расходов, не допускающие роста сложившегося бюджетного дефицита, а также расчет на дополнительную финансовую помощь из федерального бюджета, в котором в предыдущие годы был сформирован необходимый финансовый резерв.

- Работает ли механизм предоставления бюджетных кредитов от одного уровня другому?

- В последние годы, когда отмечался опережающий рост доходов бюджетов и активное развитие, в том числе кредитного рынка в корпоративном секторе экономики, к практике бюджетных кредитов почти все относились как к чему-то второстепенному. В условиях кризиса очень быстро пришло осознание того, что эти кредиты - необходимый, значимый элемент взаимоотношений участников межбюджетных отношений. Именно поэтому весной 2009 года возникла необходимость оперативного внесения поправок в Бюджетный кодекс, регулирующий процедуры предоставления бюджетных кредитов (бюджетам других уровней, а также и собственно в федеральный бюджет текущего года), увеличивающих объемы предоставляемых кредитов на 150 млрд рублей. Сложно сказать, насколько оправданно в будущем окажется масштабное расширение такого кредитования.

В недавней истории есть примеры нелучшей практики предоставления бюджетных ссуд: их нередко приходилось пролонгировать или даже гасить. Кроме того, предоставление бюджетных кредитов фактически является одним из элементов системы ручного управления в части предоставления межбюджетных трансфертов, а сама такая система, как показывает мировой опыт, хуже формализованных отношений.

На мой взгляд, правильно, что практику предоставления бюджетных кредитов пока не распространили на предприятия. Иначе в будущем можно ожидать совсем непредсказуемых последствий, включая появление искусственных банкротств, каких-то новых схем взаимозачетов и т.п.

Сохранить приоритеты

- И регионы, и муниципалитеты уже серьезно ужались в расходах. Есть ли у них еще резервы для сокращения обязательств?

- Резервы сокращения расходных обязательств невелики. На федеральном уровне при проектировании бюджета на следующий год почти публично приняли за правило разделять расходные обязательства на три группы по степени важности и соответственно возможности сокращения в условиях бюджетного сжатия. Лично мне это напоминает ситуацию, описанную Львом Толстым в «Анне Карениной», когда Вронский разделял свои долги на те же группы. Действительно, у государства есть обязательства, которые не только нельзя сокращать, но по ряду позиций нужно индексировать. Прежде всего - социальные. Есть вторая группа расходов, от которых также почти невозможно отказаться даже в условиях кризиса. На федеральном уровне, например, сюда относятся подготовка к саммиту АТЭС во Владивостоке или к Зимним олимпийским и параолимпийским играм в Сочи. Последствия отказа от финансирования расходов на эти цели могут стать ударом по престижу страны, который будет ощущаться не одно поколение. Такова же ситуация и в расходах, связанных с обороной, и в некоторых других приоритетных областях. Сейчас лучше сохранить хотя бы запланированные объемы расходов на эти цели в бюджете будущего года.

В отношении прочих расходных обязательств следует трезво оценить ситуацию и смириться с необходимостью принятия жестких мер по сокращению расходов, что, конечно, не пройдет безболезненно. Аналогично должны (и, скорее всего, будут) вести себя регионы и муниципалитеты при принятии своих бюджетов на 2010 год.


Комментарии
 

comments powered by Disqus