ГЧП регионального масштаба

ГЧП регионального масштаба Отсутствие федерального закона о публичном частном партнерстве не позволяет в полной мере использовать этот инструмент для запуска инфраструктурных проектов в регионах

Pоссийские власти наконец увидели потребность в формировании законодательной базы, регулирующей механизм публичного, или, как чаще говорят, государственно-частного партнерства (ГЧП). О том, что федеральный закон нужен, регионы говорят уже давно, поскольку именно этот инструмент позволяет решать многие задачи, связанные с развитием территорий.

Владимир Путин в качестве председателя правительства поручил Минэкономразвития подготовить и вынести на весеннюю сессию Государственной думы пакет законодательных инициатив.

В конце марта министерство пригласило для обмена опытом регионы, уже использующие эти элементы: Санкт-Петербург, Свердловскую, Калужскую, Липецкую области, ХМАО и Пермский край. Интересы Свердловской области на совещании представлял заместитель генерального директора Корпорации развития Среднего Урала Марат Гарипов. Мы попросили его высказать свое видение формирования законодательства о ГЧП.

Определиться в понятиях

Марат Гарипов- Марат Равилевич, понятие ГЧП в России приживалось с трудом, многие предприниматели и чиновники воспринимали его исключительно как государственный контракт: бюджет выделит деньги, а бизнес освоит их в рамках закупки для госнужд. Ну, может, чуть более эффективно, чем власть.

- Абсолютно с вами согласен, такое мнение было распространено. Единого восприятия ГЧП до сих пор нет в экспертном сообществе. В нашем понимании ГЧП - это объединение усилий и ресурсов государства и бизнеса для достижения общественно значимой цели. При этом важно, что в рамках достижения этой цели может появиться коммерческий эффект. И вот как раз соединение интересов государства, которое хочет решить публичные задачи, и бизнеса, намеренного заработать, позволяет этот эффект получить. При этом я бы обратил внимание на одну деталь: этот инструмент нужно применять тогда, когда ни одна из сторон в одиночку решить проблему не может. Чтобы синхронизировать интересы, и необходимо ГЧП.

- С точки зрения задач государства, в каких проектах целесообразно применять ГЧП?

- На наш взгляд, это жилищное и дорожное строительство, ЖКХ, здравоохранение, образование. Это то, что актуально и важно для государства, и с чем без участия бизнеса ему справиться сложно. В этих проектах есть источник возврата денег. В качестве примера приведу проекты строительства жилья, которые Корпорация развития Среднего Урала реализует в Свердловской области.

Для нашего региона одна из самых острых проблем - дефицит жилья, причем массового, недорогого. Принципиальный вопрос - как снизить себестоимость? В прошлом году на уровне области был принят региональный закон о ГЧП, и на его базе введена модель комплексного инвестиционного проекта. Применительно к строительству это выглядит так: государство берет на себя обязательство подготовить площадку, тем самым снизив риски этого этапа для застройщика, а бизнес обязуется на этой площадке построить объекты, часть которых будет продана по социальным программам. Каждая из сторон имеет свои затраты, риски и уровень ответственности. Кроме государства и строителей, это и муниципалитеты, и сетевые организации, поставляющие услуги ЖКХ.

- По сути, это вопрос договоренностей: схема может работать только в том случае, если они соблюдаются. А если нет? Если кто-то из участников цепочки решит «спрыгнуть» с проекта?

- Вот для этого и необходим закон о ГЧП. Свердловская область одной из первых приняла собственный закон в 2011 году как раз потому, что нам нужно было найти юридическое решение. Когда стороны соглашаются работать вместе, они заключают соглашение о реализации комплексного инвестиционного проекта.
В нашем случае «сторонами» выступают правительство, муниципалитеты, консорциум застройщиков, владельцы земли, сетевые компании. Это не соглашение о намерении, а соглашение с правами, обязанностями и ответственностью, которое может иметь судебную защиту. Конечно, до принятия закона аналогичные соглашения тоже заключались, но все они были «документами доверия». А это - соглашение «про деньги».

Опытным путем

- Поскольку вы уже реализуете проекты, используя инструментарий ГЧП, с какими проблемами вы сталкиваетесь, какие нормы в законодательство надо, по-вашему мнению, вносить?

- По большому счету, чтобы реализовывать проекты ГЧП, необходимо внести изменения на федеральном уровне в четыре отрасли законодательства: земельное, бюджетное, градостроительное и гражданское. Плюс локальные изменения в Налоговый кодекс. Первая проблема, с которой мы столкнулись, - это предоставление земли. В рамках Земельного кодекса работает только одна процедура - торги, и она дает нам множество рисков. Проект ГЧП всегда конкретен, там четко прописано участие каждой стороны со строго оговоренными условиями, затратами. Если мы от имени проекта участвуем в земельных торгах, мы рискуем от этих договоренностей отойти, например, будет не та цена, которую мы рассчитывали, выстраивая проект. Другой вариант: мы сначала построили на участке инфраструктуру, а затем выставили его на аукцион. Кто будет победителем? Неизвестно. А у нас опять-таки заключенный со всеми сторонами договор. Если мы делаем торги под участника, это называется «коррупция». Эта правовая коллизия не решена, но жилье-то строить надо. Поэтому мы вынуждены себя во многом ограничивать. Например, включать в проект только те участки, которые уже находятся в частной собственности или аренде. А это существенно снижает возможность выбора партнеров. В итоге это влияет на ту задачу-максимум, ради которой все это задумано, - снижение стоимости жилья. Ситуация осложняется тем, что в нашем регионе наблюдается дефицит государственной и муниципальной земли, большинство свободных земель - это леса первой группы и земли обороны. Если мы хотим их получить, мы должны пройти отдельно все конкурсные процедуры на каждый объект (землю, недра, лес), оформить государственные гарантии. Не всегда удается синхронизировать эти процедуры, и зачастую именно из-за этого мы не можем создать правильную модель проекта. На каждый конкурс приходятся свои риски. Чтобы этого избежать, мы предлагаем внести в федеральный закон о ГЧП нормы о едином конкурсе на проект, который реализуется по принципам ГЧП.

Вторая проблема - необходимо законодательное определение государственно-частного партнерства на федеральном уровне. Такое определение, с одной стороны, законодательно закрепит федеральную политику развития ГЧП, с другой - позволит синхронизировать проекты ГЧП с антимонопольным законодательством.

Третий вопрос, который вытекает из «конкретности» соглашения ГЧП, опять же связан с тем, что партнеры определены заранее. И это постоянно вызывает интерес антимонопольных органов, прокуратуры. Как только начинают выполняться работы, приходят контролирующие органы и начинают проверять нас на элементы коррупции. И как объяснить, что это механизм несколько иной, чем государственный контракт? Я вижу выход только в четком определении на федеральном уровне понятия «государственное частное партнерство», на которое все участники процесса будут в таких случаях ссылаться.

С четвертой проблемой мы столкнулись, когда пытались упаковать в проект государственно-частного партнерства строительство детских садов. Чтобы закрыть потребность, области нужно построить как минимум сто новых объектов. Сразу направить сумму в 12 млрд рублей из бюджета сложно. Эту задачу можно решить путем привлечения частного инвестора, с которым бюджет будет рассчитываться постепенно, например в течение 15 лет. Вообще, идея ГЧП в условиях дефицита государственных ресурсов как раз и заключается в том, что проблему можно решать сейчас, а деньги - выделять потом. Но в соответствии с распределением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, детские садики - это зона муниципальной ответственности. Значит, стороной договора может быть только муниципалитет. Муниципалитетов у нас 72, то есть нужно разыгрывать 72 конкурса. Когда мы провели переговоры с частными партнерами, которые согласны были зайти в проект, они сказали «не интересно». Они готовы единым блоком выиграть право на строительство ста детских садов и их отстроить, но участие в сотне конкурсов - это затратно и по времени, и по деньгам. А законодательство сегодня нам не позволяет провести единый конкурс. Необходимо вносить изменения в федеральный закон, в котором была бы прописана норма о том, что соглашение по ГЧП пре­дусматривает понятие «множественность лиц» на стороне публичного партнера.

Ну и пятая проблема, общая для инвестиционной деятельности в целом и ГЧП в частности, - защита прав инвесторов и гарантии возврата инвестиций на федеральном уровне. В настоящее время такая норма закрепляется в федеральном законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, но только применительно к приоритетным инвестиционным проектам, признанным правительством РФ. Необходимо установить подобные гарантии по всем без исключения инвестиционным проектам ГЧП, реализуемым как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Важно, чтобы при регулировании ГЧП на федеральном уровне не был утерян наработанный в субъектах РФ опыт. При этом нельзя ставить под удар те проекты, которые уже реализуются в соответствии с региональными законами о ГЧП. Поэтому необходимо при принятии федерального закона о ГЧП устанавливать соответствующие положения на переходный период.

Создать основу

- Но вы же можете в данном случае использовать такой инструмент, как концессия...

- Теоретически можем. Но в концессионном законодательстве не учитываются политические риски. По этой схеме частный партнер строит или реконструирует объект, передает его в государственную собственность, взамен получая права пользования. И в наших условиях вот этот момент отчуждения частным партнером объекта в государственную собственность настораживает многих инвесторов. Они прекрасно знают, что есть разные юридические механизмы, которые могут привести к прекращению права пользования. Сама по себе концессия хороша тем, что она позволяет привлекать длинные инвестиционные кредиты из банковского сектора. Потому что банк в этом случае может под гарантию государства кредитовать концессионера на срок, например, 15 лет и больше.

- Ваши идеи и предложения воспринимаются рабочей группой? Есть надежда, что они в закон попадут?

- До совещания позиция Минэкономразвития была предельно проста: давайте внесем технические правки в закон о концессии и все. Мы говорим: а как же вопрос земли, антимонопольного законодательства, закрепления прав и обязанностей? Концессия нас не спасает еще и потому, что она не регулирует правоотношения, возникающие на уровне субъектов федерации. Сегодня что получается? У регионов и муниципалитетов ответственность есть, а полномочий ноль - все регулирование федеральное. Поэтому когда мы говорим о ГЧП, мы говорим - дайте возможность субъектам РФ регулировать эти отношения. Пусть будет общая база, но с учетом специфики местных условий. Так вот, если раньше наши предложения на федеральном уровне воспринимали с трудом, сейчас видна заинтересованность. Минэкономразвития готово выслушивать аргументы, для этого даже создан целый департамент ГЧП, который готовит законодательную базу. Так что надежда есть.


Комментарии

Материалы по теме

Считаем по складам

Коммерческая недвижимость

Коммерческая недвижимость в Перми

Стражей Урала профинансируют в складчину

 

comments powered by Disqus