Если бы я знал, где здесь дверь

Если бы я знал, где здесь дверь Моногорода пересортируют. В первую очередь займутся самыми заброшенными. Однако достаточного количества ресурсов для решения проблемы наскоком не просматривается.

Правительство Российской Федерации снова пересматривает отношение к моногородам. Поводом для очередной дозы внимания стала передача полномочий по их опеке от министерства регионального развития РФ министерству экономического развития (МЭР) в конце 2013 года. Получив порцию новой ответственности, МЭР принялось за формализацию и аудит отношений с вверенным объектом надзора.

Уральцы встрепенулись — концентрация такого типа поселений у нас повышенная. На наш макрорегион приходится почти четверть российских моногородов (здесь считаем по классификации Минрега от 2010 года), притом что вес региона в страновом валовом продукте и отечественной демографии составляет около 15%. Наиболее насыщенна моногородами на Урале Свердловская область, да и на общероссийском уровне губерния заметно выделяется по количеству городов-заводов. Вдобавок здесь еще свежи воспоминания о сворачивании Русалом электролизного производства и митингах на Богословском заводе (см. «Больше не алюминиевый», «Э-У» № 34 от 26.08.2013). Недалеко от Среднего Урала по числу моногородов отстоит и Южный; здесь ситуация может накалиться в связи с возможными увольнениями на ЧТЗ. Чреваты социальной напряженностью и грядущие увольнения на «Уральской стали» в оренбургском Новотроицке (см. «Отсортировать убытки», «Э-У» № 5 от 27.01.2014).

Список кораблей...

Как только общественно-экономическая ситуация в отечественных моногородах накалилась с кризисом 2008 — 2009 годов, правительство РФ начало составлять разнообразные списки страдальцев. Такова уж государственная бюрократия: нет строчки в соответствующем документе — нет помощи. Изготовить первый перечень Владимир Путин (на тот момент председатель правительства РФ) поручил летом 2009 года после шумных событий в Пикалево Ленинградской области. Документ вышел в свет в конце того же года, отвечала за его формирование антикризисная комиссия правительства РФ под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова.

Это список, появившийся в декабре-2013, содержал 27 городов, которым государство собиралось оказывать первоочередную помощь в 2010 году с целью диверсификации экономики, основной инструмент поддержки — 10 млрд рублей в виде прямых бюджетных субсидий, также предусматривались льготные кредиты бюджетам. В этом листе значились и семь уральских городов: Асбест, Нижний Тагил и Каменск-Уральский (Свердловская область); Карабаш и Сатка (Челябинская область); Чусовой (Пермский край); Сарапул (Удмуртская Республика). Кстати, Свердловская область — единственный регион в федеральном списке, от которого выбраны сразу три моногорода.

Однако составленный антикризисной комиссией Шувалова лист-27 — это лишь перечень тех, кому правительство предполагало помогать в пожарном порядке. Параллельно Минрегиону РФ было поручено организовать системную работу с монопрофильными поселениями страны, и ведомство принялось создавать масштабный реестр всех населенных пунктов России, похожих на моногорода. В результате спешной работы был сформирован огромный и сначала полуофициальный пул из четырехсот с лишним муниципий. Его критиковали все: и коллеги-чиновники, и эксперты-регионалисты, и представители муниципальной власти. Однако и занимались им в тот момент будто бы в полглаза: всеобщее внимание было приковано к тому, как будут распределяться бюджетные деньги для помощи главным страдальцам. Тем не менее минрегионовский реестр в 2010 году более-менее оформился официально и предстал перед общественностью списком из 333 населенных пунктов (в том числе 81 на территории Урало-Западносибирского региона).

Позже этот документ не раз форматировался, последний пересмотр случился летом 2013 года. Тогда в результате пертурбаций из списка были исключены 27 городов и включены 23 новых населенных пункта. Для Урала важно, что из списка выбыли Далматово и Петухово Курганской области (по мнению Минрегиона, на территории области моногородов не осталось), прикамский Соликамск и три города в ЯНАО: Надым, Новый Уренгой и Ноябрьск. Зато внесены Агидель (Башкортостан), Миасс (Челябинская область) и Муравленко (ЯНАО). Как заявил в июле-2013 министр регионального развития Игорь Слюняев, такое решение принято по результатам обращений самих муниципалитетов. В итоге всех изменений городов в списке оказалось 342.

В таком виде, судя по всему, реестр моногородов и перекочевал из Минрегиона в МЭР в конце 2013 года. Чтобы начать работать со списком более конструктивно, а не просто изменять его в соответствии с заявками самих муниципалитетов, МЭР запустило ревизию перечисленных населенных пунктов. Здесь важна методология: Минрегион при работе с реестром довольствовался, как правило, лишь информацией от самих муниципалитетов и областных властей, МЭР пошло дальше и стало опрашивать собственников градообразующих предприятий в моногородах. Этот подход нам видится достойным внимания: наконец-то с собственниками активов в моногородах стали вести диалог для совместного выстраивания будущего. Прежде, начиная с Пикалево, холдингам просто в ультимативном порядке рекомендовали, например, запустить остановленный завод или отменить намеченные планы по оптимизации численности занятых.

В конце января-2014 МЭР начало мониторинг состояния предприятий — собственникам разосланы анкеты. Говорить о результатах еще рано: по словам представителей министерства, анкетирование планируется завершить к марту и весной по его итогам провести «инвентаризацию» градообразующих активов.

...Никто не прочтет до конца...

С самого начала и до сего момента при составлении списков и реестров российских моногородов самым спорным моментом являлся критерий отнесения населенного пункта к числу монопрофильных.

Так, при появлении первого листа-27 мы на полуинтуитивном уровне поняли, как оказались в списке Сарапул и Нижний Тагил. Градообразующие ОАО «Сарапульский электрогенераторный завод» (СЭЗ; ГК «Ростехнологии») и ОАО НПК «Уралвагонзавод» (УВЗ) — государственные предприятия оборонного комплекса. На СЭЗ производят бортовые системы электрообеспечения для самолетов, на УВЗ — танки и вагоны. Ясно, что с такими предприятиями федеральная власть сможет сотрудничать в первую очередь: во-первых, государство выступает в качестве собственника; во-вторых, большую долю выручки этих компаний составляет госзаказ. Но по этой логике в списке, на наш взгляд, должен был значиться, например, башкирский город Кумертау (ОАО «Кумертауское авиационное производственное предприятие» — производство вертолетов). Однако его не было.

Также удивительным нам тогда показалось, что правительственная комиссия рассматривает Тагил как машиностроительный моногород с якорным УВЗ. Несомненно, Вагонка — крупнейшее предприятие, однако до статуса градообразующего оно недотягивает. Всего в Тагиле проживает 375 тыс. человек, из них порядка 150 тыс. работающих. А численность сотрудников УВЗ — около 32 тысяч, то есть менее 22% занятых в городе. При этом нельзя не принимать во внимание второе крупнейшее предприятие — Нижнетагильский металлургический комбинат, где насчитывается свыше 23 тыс. сотрудников (16% от занятых в городе). Тем более что выпускаемая в Тагиле продукция примерно поровну приходилась на металлургию и машиностроение (подробнее см. «Крылья, ноги и хвосты», «Э-У» № 1 — 2 от 18.01.2010).

Дело в том, что до сих пор конкретного определения моногорода так и не существовало. Вначале интуитивно все действовали так: моногородом называли населенный пункт, в котором действует градообразующее предприятие. Определение градообразующего брали из федерального закона «О банкротстве» (по нему, ликвидация градообразующего предприятия производится сложнее, чем обычного) — это предприятие, на котором занято не менее 25% всего работающего населения муниципалитета. Позднее Минрегион добавил к критерию наличия якоря-завода еще один — наличие якоря-отрасли. Моногородом теперь стало можно называть поселение, если не менее 50% производящейся в нем продукции относится к одной отрасли. Вот только указать границы этой самой «одной отрасли» не в состоянии почти никто, вдобавок отрасли-то могут быть и разные, но крепко связанные одной производственной цепочкой. Но под минрегионовское определение эта ситуация не подходит.

...Кому это нужно...

В начале 2014 года МЭР взялось за распутывание понятийно-критериального узла и предложило следующее определение: «Моногородом будет считаться населенный пункт, где проживает больше трех тысяч человек и не менее 20% от экономически активного населения работают на одном предприятии. В этот список попадают также ЗАТО — закрытые административно-территориальные образования — таких в России 42. И населенные пункты, по которым были даны отдельные поручения президента и правительства, как в случае, например, с Тольятти. Столицы субъектов, города, где градообразующие предприятия являются представителями нефтегазодобывающей отрасли, а также населенные пункты в регионах, где бюджетная обеспеченность выше, чем в среднем по стране, в перечень включаться не будут» (проект критерия цитируем по «Российской газете»).

Согласиться с предлагаемой формулировкой целиком нам трудно, разберем ее пошагово. Первое: «населенный пункт, где проживает больше трех тысяч человек и не менее 20% от экономически активного населения работают на одном предприятии» — выглядит логичным наследием прежде использовавшегося подхода, ограничение в три тысячи расценим как фильтр, через которые пройдут лишь города, меньшие поселения отбракуются. Конечно, можно спорить, считать ли долю от экономически активного населения (предложение Минрегиона) или от реально занятого населения (прежняя практика по закону «О банкротстве»), но это уже детали.

Второе: «в список попадают также закрытые административно-территориальные образования, таких в России 42». С этим спору нет, к тому же, видится, все они и так без труда пройдут по той части критерия, что мы разобрали на первом шаге.

Третье — «населенные пункты, по которым были даны отдельные поручения президента и правительства». Отношение к ручному управлению (а этот пункт является не чем иным, как окном для внесения в список всевозможных исключений и необъясненных решений) у нас неоднозначное. С одной стороны, формировать критерий, который будет действовать механически, однозначно нельзя — очень уж негибко. С другой, ручное управление — это всегда непрозрачные правила игры, а они работают демотивирующе, изничтожая честную конкуренцию.

Четвертое. «Столицы субъектов, города, где градообразующие предприятия являются представителями нефтегазодобывающей отрасли, а также населенные пункты в регионах, где бюджетная обеспеченность выше, чем в среднем по стране, в перечень включаться не будут» — а вот с этим мы никак не можем согласиться. Мы уверены, что моногород — это понятие хозяйственно-экономическое, и ни административный статус, ни отраслевая принадлежность не должны заслонять промышленной сущности. Да, сейчас сравнительно молодым нефтяным городам живется куда лучше, чем старопромышленным металлургическим, но и те и другие — классические примеры освоения месторождений при помощи организации монопрофильных населений (подробнее читай «Северное спокойствие» , «Э-У» № 20 от 25.05.2009). Когда-то и металлургические города были на вершине экономического цикла, также неминуемо и нефтяникам предстоит пройти через истощение запасов.

На наш взгляд, если уж говорить о составлении именно реестра, то критерий попадания в разряд моногородов как таковых должен быть сравнительно широким — первой части формулировки предложенного МЭР принципа вполне хватит. И никак нельзя терять из виду сегодня те поселения, которые пока не испытывают проблем (тех же нефтяников) — это классическая траектория жизни сырьевого монопоселения, за пиковой доходностью неизбежно последует глубокий спад. Однако этот широкий список ни в коем случае не должен быть однородным, как в свое время его комплектовал Минрегион. Помимо занесения в реестр, города необходимо ранжировать и классифицировать по многим параметрам: размер, административный статус, отраслевая специализация, состояние основных фондов, удаленность от крупных агломераций, уровень развития малого бизнеса и.т.п. И уже по итогам всех этих манипуляций выносить решение об объемах и методах (а они должны быть вариативны) поддержки. Надеемся, нечто подобное МЭР и предложит по результатам своей февральской инвентаризации.

Напомним, что «Эксперт-Урал» давал подобные оценки уральским моногородам, в результате нами предложена их классификация, хотя и достаточно общая: точки роста — сильные и сравнительно крупные города, в которых складывается позитивная демографическая ситуация; производственные площадки — города, живущие вокруг современного и эффективного якорного предприятия; слабеющие города — в них преобладают негативные демографические процессы, а производство промпродукции ниже среднеобластных значений, это, как правило, небольшие города, не имеющие ресурсов для самостоятельного развития (см. «Печалька для городков», «Э-У» № 1 от 27.12.2010). Кстати, нам видится, что все 45 рассмотренных в том исследовании городов вполне смогут пройти и под новый критерий, предлагаемый МЭР.

...Видеть там свои имена

При всей нашей любви к методологическим тонкостям и созерцательному системному познанию, мы прекрасно понимаем, что сейчас общественность куда больше интересуют не столько возможные способы организации реестра отечественных монопрофильных поселений, сколько действия, которые будут предприняты правительством страны для решения их судьбы. А здесь нам, к сожалению, никакого разнообразия не видится.

Вспомним первый лист-27 и порыв правительства помогать моногородам в пожарном порядке. Фактически эта инициатива просуществовала лишь в течение 2010 года; за это время, например, Свердловской области удалось получить для развития Тагила, Каменска и Асбеста суммарно более 4 млрд рублей — не гигантская, но ощутимая помощь. С 2011 года вошедшим в список городам поддержка не выделялась, тем более не смогли на финансирование претендовать никакие дополнительные поселения (хотя вначале подразумевалось расширение круга поддерживаемых городов). С тех пор федеральное правительство если что и проводило — так перетряхивание ведомого Минрегионом реестра.

Областным властям на Урале такого покоя иметь не суждено. Вспомним хотя бы операцию по спасению осиротевшего после выключения русаловского завода Краснотурьинска — спешную организацию властями Свердловской области на территории муниципалитета Богословского индустриального парка как приманки для альтернативных работодателей (читай «Социальное производство», «Э-У» № 36 от 09.09.2013).
Когда за дело в Москве взялось МЭР, ситуация оживилась, но пока только на словах. Так в федеральном информационном пространстве заходили мнения, что признанные по результатам аудита неперспективными моногорода вовсе могут закрывать и расселять, и будто бы для этих начинаний уже зарезервированы бюджетные средства.

Возможность применения этой крайней меры немало встревожила и уральцев. Успокоим себя и читателей: во-первых, представители МЭР впоследствии уточнили, что подобное может коснуться захолустных муниципий Восточной Сибири и Дальнего Востока, и к Большому Уралу отношения не имеет. Во-вторых, названной для поддержки моногородов суммы в 50 млрд рублей, даже если всю ее пустить на организацию расселения, не хватит на перемещение большого количества народу. Поэтому если переселения и случатся, то города, которых они коснутся, можно будет пересчитать по пальцам одной руки.

В нынешней ситуации ожидать от федерального правительства масштабных действий в отношении моногородов скорее всего не стоит: все кардинальные сдвиги требуют огромного финансирования, а свободных денег в бюджетной системе страны нет ни на одном из трех ее уровней (читай хотя бы «Назначение виновных», «Э-У» № 7 от 10.02.2014). Играть придется вдолгую, максимально минимизируя затраты ресурсов, и самым главным направлением деятельности в этой ситуации должен будет стать всесторонний диалог — чем лучше удастся договориться властям, бизнесу и населению, тем меньше денег, сил и времени будет растрачено впустую.

Дополнительная информация.

Об опыте реструктуризации поселений КУБа

Выдержка из статьи «Долгосрочные последствия реструктуризации экономики муниципальных районов угледобывающего профиля (на примере территорий Кизеловского угольного бассейна)»// Тургель И.Д., Курицева Ю.Е., Научный вестник Национального горного университета, № 3 за 2013.

Период анализа включает 2000 — 2011 годы. В этот период были завершены основные мероприятия правительства РФ по реализации мер поддержки угледобывающих территорий. Обобщая результаты этого анализа, можно говорить о провале программы реструктуризации для тех муниципальных районов, где экономика в наибольшей степени была зависима от угледобычи. В отношении районов, где диверсификация экономики была выше, относительная устойчивость объясняется не позитивным эффектом реализуемой государственной программы, а скорее более высоким потенциалом адаптации и саморазвития.

[…] Можно выделить следующие наиболее важные причины провала программы реструктуризации КУБа.

1. Чрезвычайно короткий по историческим меркам период реструктуризации. Основные мероприятия проведены в период 1998 — 2007 годов. Непосредственно на территории КУБа шахты закрылись за два-три года. По отдельным направлениям поддержки местного развития предполагалось сохранить финансирование до 2010 года. Столь короткие сроки не могли не спровоцировать рост волюнтаризма и низкое качество обоснования принимаемых управленческих решений. Для сравнения, в Великобритании и Германии, где активная реструктуризация началась соответственно в начале и в конце 60-х годов прошлого века, до сих пор действуют специализированные программы поддержки бывших угледобывающих территорий.

2. Неоднозначность решения о полной остановке угледобычи. Уровень рентабельности производства зависит не только от уровня издержек, но и от уровня цен и может существенно изменяться в долгосрочном аспекте. Примечательно, что непосредственно перед закрытием, в 1996 году, КУБ продемонстрировал рост добычи угля, проведено обновление шахтного оборудования. На территории бассейна остаются существенные прогнозные запасы угля. В регионе сохраняется потребность в углях, используемых для энергетических нужд на местном уровне. Сегодня изменение валютных курсов, общемировые изменения в структуре потребления топливно-энергетических ресурсов, внедрение новых технологий резко повысили уровень рентабельности угледобычи. В силу этого полная ликвидация отрасли не может считаться оправданной.

3. Отсутствие в планах реструктуризации комплекса мероприятий по формированию новых специализированных функций в городах-центрах муниципальных районов. Чрезмерно оптимистический прогноз о возможностях малого бизнеса по выполнению градообразующих функций на практике не оправдался. Ликвидация ключевых предприятий градообразующего комплекса обусловила сжатие внутреннего локального рынка и сокращение платежеспособного спроса, что сделало невозможным развитие малого бизнеса на основе кооперации с крупными предприятиями и с опорой на внутреннего потребителя.

4. Нерациональное распределение выделенных средств, с точки зрения как содержательных, так и территориальных приоритетов. Наибольший объем средств, выделенных на поддержку местного развития, был потрачен именно на финансирование переселения. Так, в целом по Пермскому краю на содействие переселению граждан было направлено 69,6% от общего объема выделенных средств. При этом денежный эквивалент стоимости одного жилищного сертификата, выделенного на семью, составил в среднем 300 650 рублей, а средняя стоимость одного нового рабочего места, созданного по программе местного развития, колебалась от 50 180 рублей в Чусовом до 145 384 рублей в Губахинском муниципальном районе.

5. Пренебрежение интересами местных сообществ, отсутствие попыток выделения локальных акторов, способных генерировать и реализовывать проекты местного развития. Попытка «залить деньгами» социальные и экономические проблемы стагнирующего региона изначально была обречена на провал. Негативное влияние массированных федеральных вложений, проводимых без учета конкурентных возможностей территории и потенциала местного сообщества, был подробно описан в работах Дж. Джейкобс (1961), М. Портера (1995). В Советском Союзе уже был опыт не вполне удачной с точки зрения социальных последствий реструктуризации угледобывающих территорий Московского угольного бассейна в 50 — 60-е годы прошлого века. О том, что средства выделялись без учета потребностей и специфики развития территории свидетельствует и низкий показатель сохранения созданных рабочих мест. Так, по КУБу на 01.07.2008 из общего числа рабочих мест, созданных в рамках программ местного развития, сохранился 31% рабочих мест, в том числе по Кизеловскому муниципальному району — 8,7%.

Наряду с вышеназванными организационно-экономическими причинами, безусловно, очень серьезную роль в провале мероприятий по реструктуризации КУБа сыграл и коррупционный фактор. И хотя мы вряд ли сможем точно когда-то оценить вклад этой составляющей, но, например, по оценкам, приводимым известным российским географом А.И. Трейвишем, нецелевым образом было использовано 3/4 средств, выделенных «Кизелуглю» на проведение реструктуризации.

Провал в системе расселения

14_11Консервация города — очень болезненное предприятия; в отечественной практике успешной практики такого рода мало, рассказывает заместитель директора Уральского института РАНХиГС Ирина Тургель.

— Ирина Дмитриевна, насколько реальным в нынешней ситуации видится возможность ликвидации населенных пунктов и возможна ли финансовая оценка такого мероприятия?

— Закрытие населенного пункта — это ужасно. Оценить в деньгах такие мероприятия сложно, потому что потраченные сразу напрямую средства (например огромные расходы на консервацию инфраструктуры и систем жизнеобеспечения) — это лишь начало долгого и болезненного процесса, потому что далее придется столкнуться с большим количеством отложенных последствий.

Как я могу предположить, что-то подобное может быть осуществлено только в очень локальной форме — например, в случае небольших северных населенных пунктов с населением около тысячи человек. Но в случае с полноценным городом на территории высокоурбанизированного индустриально развитого Урала такое мне видится невозможным. Да и потом, у нас и так очень разреженная система расселения, и если мы и сами начнем что-то закрывать, то наша огромная территория вовсе останется без нашего внимания.

— Но ведь у нас на Урале есть подобный опыт — шахтерские поселения Кизеловского угольного бассейна (КУБ) в Пермском крае, какова ситуация с ними?

— В Пермском крае вопрос о ликвидации не только шахт, но и обслуживающих их поселений изначально не ставился. Предполагались мероприятия по реструктуризации. Они, если населенный пункт имеет перспективы, должны были, несмотря на закрытие градообразующего предприятия, способствовать выходу территории на новую траекторию устойчивого развития, остановить отток населения, стимулировать появление новых видов деятельности. Однако в ситуации КУБа эти ожидания не оправдались. Мы проводили анализ этой программы реструктуризации, ее результаты просто удручающие.
Комментарии

Материалы по теме

День независимости

Поделись субвенцией своей

Равнение на вторые

Посторонним вход

Перекресток семи дорог

 

comments powered by Disqus